Approvato il Piano Regionale della Lombardia sul consumo di suolo, ma ora deve essere attuato

In Lombardia sono ancora pochi i comuni virtuosi che hanno volontariamente deciso di ridurre il consumo di suolo. Sono invece ancora molti quelli che hanno una rilevante, o anche rilevantissima, dimensione di aree edificabili nello strumento di piano (che rappresentano un incremento anche del 30% – 50% rispetto all’edificato esistente), e non intendono ridurle. In molti casi i proprietari delle aree in questione si avvantaggiano di un plusvalore economico creato dai meccanismi attivati dalla legge regionale (LR) 31/2014, paradossalmente pensata per limitare il consumo di suolo. Premono pertanto in diversi modi (anche intentando lunghe battaglie legali) affinché anche le previsioni mai attuate vengano mantenute.

Nella seduta del 19 dicembre 2018 il Consiglio Regionale della Lombardia ha approvato la variante del Piano Territoriale Regionale (PTR) che dettaglia le disposizioni contenute nella LR 31/2014. Questa variante impone, almeno sulla carta, una riduzione drastica del consumo di suolo nei piani comunali. Come evidenziato in precedenti contributi, bisognerà vedere se e come questo si tradurrà nella pratica operativa (1).

La norma regionale prevede che Province e Città metropolitana adeguino entro due anni i propri strumenti di pianificazione (rispettivamente PTCP e PTM) ai criteri del PTR, dettagliandoli e articolandoli secondo le caratteristiche dei diversi contesti di area vasta. Quindi in cascata i comuni ne daranno attuazione attraverso i PGT.

L’adeguamento dei piani provinciali e metropolitani potrebbe essere occasione per integrare i criteri del PTR, che in molti casi sono generici e talvolta anche tra loro contradditori. Ma l’impresa non è semplice, per la carenza di risorse economiche e di personale degli enti intermedi, per la scarsa rappresentanza politica degli amministratori ad elezione indiretta, e anche per il molto complesso percorso di attuazione disegnato dalla legge stessa, in particolare nell’art 5 “norma transitoria”. Essa prevede che i comuni possano continuare a variare i loro PGT nel periodo di transizione tra approvazione del PTR e adeguamenti dei PTCP e PTM scegliendo tra due opzioni alternative: con la prima i comuni devono rispettare i criteri qualitativi del PTR, ma non sono obbligati a ridurre il consumo di suolo, dovendo solo evitare di incrementarlo; con la seconda recepiscono il PTR in toto, anche per la percentuale di riduzione del consumo di suolo da esso prevista, senza attendere le indicazioni del PTCP (3).

Una terza possibilità consentita dalla legge, all’art 5 comma 5, consiste nel prorogare con delibera di consiglio comunale, prima della pubblicazione sul BURL del PTR, la durata del Documento di Piano (il documento strategico del PGT) fino a 12 mesi successivi all’approvazione della variante del PTCP o PTM.

Per i comuni che non intendono ridurre le previsioni la prima opzione è apparentemente più conveniente e sperano che venga mantenuta in vita il più possibile, magari ritardando l’adeguamento di PTCP e PTM, anche molto oltre i due anni previsti dalla legge.

Tenuto conto che negli organi degli enti intermedi siedono gli Amministratori comunali il rischio è concreto. Almeno fino a quando la dotazione di aree programmate non si sia esaurita, anche attendendo se necessario la creazione di condizioni più favorevoli nel mercato immobiliare.

Se questa ipotesi si avverasse si assisterebbe all’esito paradossale che la LR 31/2014, a causa dei suoi meccanismi attuativi, finirebbe per mancare il suo obiettivo principale, che è quello di ridurre il consumo di suolo secondo le soglie previste dal PTR.

Questo pericolo va scongiurato, mettendo in salvaguardia l’obiettivo principale del PTR ed evitando ritardi nell’approvazione dei PTCP e PTM. Si deve fare in modo che per i comuni la seconda opzione diventi più attraente e conveniente della prima. A tale fine si possono adottare diverse strategie, tenendo conto che la legge regionale assegna a Province e Città metropolitana il compito di verificare la coerenza dei PGT con i criteri del PTR nell’ambito del parere di compatibilità sul PGT adottato. E tenendo anche conto che la legge e il PTR assegnano agli enti intermedi un’ampia discrezionalità nell’interpretare e articolare le soglie del PTR, a condizione che la soglia regionale sia rispettata sul complesso della Provincia o Città metropolitana.

Per rendere la seconda opzione (adeguamento da subito al complesso dei criteri del PTR) più favorevole possono essere applicate modalità più convenienti o più flessibili di attuazione dei criteri regionali, quali a mero titolo di esempio: garanzia che la soglia di riduzione del PTR non venga incrementata dal PTCP o PTM; deroga per i comuni che già nel PGT vigente hanno assunto un comportamento virtuoso adottando previsioni insediative molto contenute; la possibilità di derogare alle soglie regionali perequandole con altri comuni limitrofi nell’ambito dello sviluppo di PGT associati.

Importante è muoversi tempestivamente, ora che la variante del PTR è stata approvata, per garantire omogeneità di trattamento a tutti i comuni che procederanno nei prossimi mesi ad aggiornare il proprio PGT.

Note

1 Il piano territoriale della Lombardia e quella leggerissima riduzione del consumo di suolo; Area vasta: un nuovo  corso per il piano territoriale della Lombardia?;  Piano territoriale della Lombardia: a chi giova la riduzione del consumo di suolo?

2. Gli effetti che non ti aspetti da una legge sul consumo di suolo.

3. L’articolo 5 comma 4 enuncia le due opzioni con il seguente testo. Opzione 1: “assicurando un bilancio ecologico del suolo non superiore a zero, computato ai sensi dell’articolo 2, comma 1, e riferito alle previsioni del PGT vigente alla data di entrata in vigore della presente legge” (ossia al 2 dicembre 2014); a seguito dell’approvazione del PTR “… le varianti [dei PGT] devono risultare coerenti con i criteri e gli indirizzi individuati dal PTR per contenere il consumo di suolo”. Opzione 2: “adeguare complessivamente il PGT ai contenuti dell’integrazione del PTR, configurandosi come adeguamento di cui al comma 3”.

 

Città senz’auto: obiettivo da non dimenticare

 

La Regione Lombardia adotta provvedimenti gradualmente più restrittivi sull’uso dei diesel in ambito urbano, che coinvolgono ora EURO 3 e 4. In Germania, già colpita nel 2015 dal caso delle contraffazioni delle centraline nei motori diesel, una sentenza della Corte Federale di Lipsia conferma che spetta prima di tutto ai comuni il compito di attuare le misure per ridurre l’inquinamento, dando in sostanza via libera all’adozione di restrizioni locali alla circolazione dei diesel. Roma vuole vietare l’uso di auto diesel in centro dal 2024. Le vendite dei diesel hanno subito una forte contrazione e alcune case automobilistiche stanno fermando o rallentando gli investimenti su queste motorizzazioni.

Tutto questo è positivo se aiuta a liberare le città dai vecchi diesel, particolarmente inquinanti, a patto che l’obiettivo “no diesel” non distolga energie e attenzione dall’obiettivo “no auto”, che è il vero fine da perseguire. Altrimenti, dopo avere sostituito tutti i motori diesel con quelli a benzina o ibridi, i costruttori di auto saranno contenti del business realizzato, ma non ci saremo molto allontanati dalla situazione attuale.

Si deve avere ben presente che tutte le auto inquinano, anche quelle ibride o elettriche. Indipendentemente dalla motorizzazione, emettono particolato per il consumo delle parti meccaniche, ad esempio freni e le gomme, e sollevano al passaggio le polveri depositate sul manto stradale. Hanno anche altri importanti impatti che ne sconsigliano l’uso in città: occupano spazio nelle strade pubbliche sottraendolo alle altre funzioni o richiedono la costruzione di costosi box interrati, causano congestione, incidenti e sono pericolose per pedoni e ciclisti. La priorità nella mobilità urbana deve dunque essere data a modalità ciclopedonali, mezzi pubblici, o per esigenze specifiche a car sharing o taxi, meglio se elettrici o ibridi. Ovviamente devono essere create le condizioni perché questo avvenga, non si può semplicemente limitare la libertà di movimento, che è un diritto da garantire a tutti così come la tutela della salute pubblica.

Tutte le auto inquinano, ma in modo diverso, in funzione della motorizzazione. Le banche dati sulle emissioni su internet (mi riferisco qui ai fattori di emissione di INEMAR disponibili sul sito web di ARPA Lombardia(1)) mostrano che i diesel, anche quelli più recenti EURO 6, contribuiscono più di altri motori alle emissioni di particolato. Oltre alle emissioni dirette di polveri emettono infatti grandi quantità di NOx, che combinandosi in atmosfera generano polveri sottili. L’uso dei motori diesel in città è dunque da sconsigliare e scoraggiare. Tuttavia sempre guardando i dati di INEMAR si vede che i motori diesel consumano circa il 25% in meno di carburante rispetto ai motori a benzina, ed emettono il 25% circa in meno di CO2, inquinante che è indicato tra i maggiori responsabili dell’effetto serra. L’Italia aderisce ad accordi internazionali che impegnano a ridurre le emissioni di CO2 entro determinati obiettivi alle soglie 2020 e 2030.

I motori ibridi benzina-elettrico, molto efficienti in città, non lo sono altrettanto sulle strade extraurbane e autostrade. Fuori città l’autonomia elettrica è limitata a pochi chilometri dopo i quali funziona il solo propulsore a benzina, con consumi ed emissioni aggravati dal peso dell’inerte motore elettrico. Per coloro che percorrono quasi esclusivamente chilometri fuori città l’auto ibrida potrebbe anche risultare meno efficiente, più cara e più inquinante di un analogo modello a benzina.

I motori elettrici non vengono qui presi in considerazione, essendo per il momento nel nostro Paese troppo blandi gli incentivi e costituendo ancora un bene alla portata di pochi.

Seguendo acriticamente il mantra “no diesel”, una volta che tutti i diesel siano stati sostituiti con motori a benzina, o ibridi, avremo migliorato la situazione delle polveri nelle città, ma avremo allo stesso tempo incrementato le emissioni di CO2. Avremo contribuito ad alleviare l’inquinamento locale urbano e ad aggravare quello del pianeta.

Non si pone ovviamente la questione di scegliere il male minore, entrambe gli inquinamenti sono gravissimi, le polveri in città incidono direttamente sulla salute degli abitanti, i gas serra provocano il mutamento climatico. Entrambe devono essere combattuti. A tale fine nel momento in cui si definiscono i provvedimenti restrittivi alla circolazione dei mezzi si devono conoscere bene le caratteristiche inquinanti dei diversi tipi di motorizzazione.

I diesel più vecchi incidono fortemente sulle polveri sottili ed è quindi prioritario contenerne l’uso in città. Per i diesel più recenti, Euro 6 in particolare, si potrebbero invece adottare regole più flessibili di quelle sui motori più vecchi. Soluzioni drastiche costringerebbero a cambiare anche veicoli molto recenti, che nel caso di automobilisti che usano l’auto quasi esclusivamente fuori città comporterebbe un costo consistente per il nuovo acquisto (con il valore dell’usato diesel che sta crollando) e un aggravio delle emissioni di CO2.

Sempre riferendosi ai dati di INEMAR si nota che i consumi di carburante e le emissioni di CO2 aumentano in modo considerevole all’aumentare della cilindrata dell’auto, anche del 40% nella categoria sopra i 2.000 cc rispetto alla categoria media tra 1.400-2.000 cc.

Per le amministrazioni cittadine l’obiettivo prioritario, da tenere sempre bene a fuoco, rimane all’interno delle aree urbane lo spostamento dall’auto privata alle altre modalità di trasporto. Non basta sostituire auto, diesel, con altre auto, ibride. Nella fase di transizione necessaria per raggiungere tale obiettivo, che richiede investimenti consistenti e tempi non brevi, si possono introdurre limitazioni sempre più restrittive al transito dei diesel, a partire da quelli vecchi, sia mezzi privati che pubblici, da ampliare progressivamente anche ai mezzi a benzina. Le limitazioni devono essere comparativamente più restrittive per le auto di grossa cilindrata che inquinano maggiormente. Si deve anche tenere conto che i diesel impattano meno dei veicoli a benzina sull’effetto serra, e quindi, almeno quelli più recenti, possono ancora costituire scelta razionale per chi utilizza l’auto quasi esclusivamente in percorsi extraurbani, almeno fino a quando i motori elettrici non saranno competitivi nella tecnologia e nei costi, o supportati con adeguati incentivi pubblici (che potrebbero anche rientrare nei pacchetti di provvedimenti adottati dalle città contro l’inquinamento).

 

Note

  1. Oltre a INEMAR esistono altre banche dati sui fattori di emissione disponibili su internet, come SINAnet di ISPRA. I valori di INEMAR sono del 2014, precedenti quindi allo scandalo “dieselgate” che nel 2015 ha colpito Volkswagen e poi altri marchi, e che sta portando ad una ripensamento delle modalità di rilevamento di questi fattori. In futuro saranno probabilmente rilevati nelle condizioni di funzionamento reali su strada, dove le emissioni sembrano essere superiori, anche in modo molto significativo, rispetto a quelle rilevate nei test in laboratorio previsti dalle attuali regole di omologazione.

Nuove leggi urbanistiche: l’Emilia-Romagna copia la Lombardia

Negli ultimi anni le norme di diverse regioni hanno riconosciuto il contenimento del consumo di suolo agricolo come una priorità, nelle dichiarazioni di principio, ma non nelle regole attuative. Persino le regioni che nel passato erano indicate come esempio di buona urbanistica sembrano aderire a questa tendenza.

In diversi precedenti interventi avevo illustrato l’ambigua vicenda della LR 31/2014 della Lombardia sul consumo di suolo, e delle azioni attuative che ne sono derivate, a partire dalla variante al Piano territoriale regionale (PTR). In questi giorni ho letto con attenzione la nuova legge sulla “tutela e l’uso del territorio” dell’Emilia-Romagna, LR 24 del 21 dicembre 2017, dove ritrovo analogie con quelle ambiguità (1).

Alle dichiarazioni sul contenimento del consumo di suolo, sulla priorità della rigenerazione urbana, fa da contraltare la possibilità di incrementare ulteriormente il consumo di suolo (fino al 3% dell’urbanizzato) e una certa reticenza (per usare un eufemismo) nell’affrontare l’enorme quantità di previsioni insediative presenti nei piani comunali vigenti (2). La legge include anche, in analogia con quella Lombarda, un lungo elenco di tipologie insediative che vengono escluse dal rispetto del limite di consumo di suolo: opere pubbliche, ampliamenti attività produttive esistenti, insediamenti produttivi di interesse regionale e nazionale, fabbricati per le imprese agricole, ecc.

Nella legge si parla molto di semplificazione, di questi tempi mantra immancabile, delineata in termini di indiscriminata riduzione di tempi e passaggi autorizzativi, a prescindere da ogni raziocinio e buon senso, senza porsi la domanda se dopo tale cura dimagrante il processo decisionale, più snello sulla carta, lo sia anche nei fatti. A cittadini e imprenditori interessa prima di tutto che i processi decisionali siano più lineari, certi nei tempi e consequenziali nelle decisioni assunte. Si tratta di un concetto semplice, ed invece con il mantra della semplificare ad ogni costo vengono creati percorsi decisionali zoppi e lacunosi, e alla fine ancora più incerti, nei risultati così come nei tempi.

Il percorso di pianificazione introdotto dalla precedente LR 20/2000 era certamente troppo macchinoso, solo metà dei comuni infatti è riuscito in 18 anni a sostituire il Piano regolatore generale (PRG) con il Piano strutturale comunale (PSC). Andava rivisto, ma la nuova norma si è mossa nella direzione sbagliata. Non è tanto il ritorno allo strumento unico di pianificazione, ora chiamato Piano urbanistico generale (PUG), che desta perplessità, quanto il fatto che le decisioni su localizzazione, indici, ecc., siano posposte alla fase negoziale con il privato, in sede di pianificazione attuativa, svuotando a tale scopo tutta la pianificazione a monte.

La cartografia dei piani territoriali della regione, della città metropolitana, delle province, e anche i PUG, “… deve avere carattere ideogrammatico, con l’effetto che la puntuale delimitazione dei relativi perimetri è di competenza esclusiva degli accordi operativi e dei piani attuativi di iniziativa pubblica” (art. 24 della Legge). Lo stesso vale per criteri di localizzazione, indici di edificabilità, modalità di intervento, usi e parametri urbanistici ed edilizi. In questo modo secondo la norma in questione “Il PUG e gli strumenti di pianificazione territoriale non attribuiscono in nessun caso potestà edificatoria alle aree libere né conferiscono alle stesse potenzialità edificatorie o aspettative giuridicamente tutelate di analogo contenuto” (art. 25 c.1).

Autorevoli esperti si sono espressi in modo critico sul peso che la nuova legge assegna alla fase negoziale con il privato. In altre nazioni europee la prassi negoziale è d’uso comune, ma si inserisce entro un sistema normativo che assicura a tecnici e amministratori locali strumenti adeguati per condurre la negoziazione e fare valere l’interesse pubblico. Italia Nostra ha presentato un esposto al Governo sollevando dubbio di incostituzionalità, ritenendo che questa legge regionale possa svuotare i comuni della potestà pianificatoria loro assegnata dalla Costituzione e dalla Legge urbanistica nazionale. Viene in mente per alcune analogie la sentenza del Consiglio di Stato n. 5711 del 4 dicembre 2017 sul Piano di governo del territorio (PGT) di Brescia che solleva appunto un dubbio di incostituzionalità su una parte della legge regionale Lombarda sul consumo di suolo (3). Pur essendo i contenuti nel merito un po’ diversi, la potestà pianificatoria del Comune viene in entrambe i casi limitata a favore di una maggiore tutela degli interessi dei proprietari di aree con potenzialità edificatorie.

La LR 12/2005 della Lombardia sul governo del territorio ha sostituito il PRG con il PGT. Il Documento di Piano, la parte più strategica del PGT, si deve relazionare con la pianificazione territoriale di area vasta e definire obiettivi e regole di riferimento per gli altri strumenti di pianificazione del comune. Ha una durata limitata nel tempo (massimo 5 anni) e un valore non conformativo: “Il documento di piano non contiene previsioni che producano effetti diretti sul regime giuridico dei suoli” (art. 8 c.3). I primi piani prodotti dai comuni contenevano indicazioni di massima, sia cartografiche che regolative, che tuttavia si sono rivelate presto inefficaci, sia per guidare la pianificazione comunale, sia per garantire coerenza con le indicazioni di area vasta della pianificazione provinciale e regionale. Per rimediare nel 2008 la Regione ha stabilito che le previsioni insediative siano nel Documento di piano definite ad una scala cartografica adeguatamente dettagliata e siano corredate degli indici urbanistico edilizi. La correzione da un lato ha rafforzato il ruolo di guida del Documento di piano, ma lo ha anche reso molto più simile ad un tradizionale strumento di pianificazione, conformativo del territorio. Infatti l’Agenzia delle Entrate con propria interpretazione ne ha sancito, nei fatti, l’efficacia conformativa stabilendo che i tributi sulle aree con previsioni edificatorie siano dovuti fin dal momento in cui il piano viene adottato in Consiglio comunale.

Il testo della nuova legge dell’Emilia-Romagna sembra percorrere la stessa strada nel momento in cui raccomanda l’utilizzo di “rappresentazioni ideogrammatiche” nelle cartografie. Una disposizione che è estesa a tutti i livelli di pianificazione, dal comunale al provinciale e regionale. Non è chiaro come questo si traduca nella pratica operativa. L’intero sistema di pianificazione rischia di divenire molto labile, poco credibile come riferimento e guida per gli interventi attuativi.

Viene a tale proposito in mente, sempre per analogia, la recente Giurisprudenza con la sentenza del TAR Milano n. 576 del febbraio 2015, in buona sostanza confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 2921 del giugno 2016 (4). I due provvedimenti hanno censurato e annullato alcune importanti previsioni del PGT di un comune della zona Milanese. Tra le motivazioni dei provvedimenti in questione si legge che, sui temi per i quali è necessario garantire una continuità a livello comunale e anche intercomunale (nel caso specifico si trattava dell’attuazione della rete ecologica regionale), i contenuti del Documento di Piano non possono essere generici e rinviare alla pianificazione attuativa. “Il rinvio di tali determinazioni al piano attuativo non garantisce la possibilità del reperimento di soluzioni alternative, laddove le criticità dovessero risultare, in quella sede, non superabili” (Sentenza TAR Milano, n. 576/2015). In definitiva il Documento di Piano deve essere in grado di svolgere a tutti gli effetti la sua funzione di collegamento tra pianificazione comunale e di area vasta, garantendo che il piano comunale contribuisca attivamente al raggiungimento degli obiettivi dei piani provinciale e regionale.

L’impostazione data alla nuova LR 24/2017, ben lontana da un obiettivo di reale semplificazione, introduce invece difficoltà operative non facili da risolvere, e dubbi di coerenza con la normativa nazionale, avventurandosi su una strada difficile che la Lombardia ha già negli anni scorsi tentato di percorrere, e che con il tempo si sta rivelando controproducente.

 

Note

  1. L’ultimo intervento sulla LR 31-2014 è pubblicato  Millennio Urbano del 6 ottobre 2017.
  2. La legge consente un ulteriore consumo di suolo pari al 3% dell’urbanizzato esistente, corrispondente a circa 70 km2. Tuttavia ad oggi si stima che nei piani comunali vigenti siano presenti previsioni insediative per una dimensione complessiva di circa 250 km2; una dimensione che per dare un’idea corrisponde a quasi una volta e mezzo la superficie amministrativa del Comune di Milano.
  3. Per un commento alla sentenza vedere Millennio Urbano Millennio Urbano del 30 gennaio 2018. Il testo della sentenza è disponibile qui.
  4. La sentenza del Consiglio di Stato n.2921/2016 è disponibile qui.