Nuove leggi urbanistiche: l’Emilia-Romagna copia la Lombardia

Negli ultimi anni le norme di diverse regioni hanno riconosciuto il contenimento del consumo di suolo agricolo come una priorità, nelle dichiarazioni di principio, ma non nelle regole attuative. Persino le regioni che nel passato erano indicate come esempio di buona urbanistica sembrano aderire a questa tendenza.

In diversi precedenti interventi avevo illustrato l’ambigua vicenda della LR 31/2014 della Lombardia sul consumo di suolo, e delle azioni attuative che ne sono derivate, a partire dalla variante al Piano territoriale regionale (PTR). In questi giorni ho letto con attenzione la nuova legge sulla “tutela e l’uso del territorio” dell’Emilia-Romagna, LR 24 del 21 dicembre 2017, dove ritrovo analogie con quelle ambiguità (1).

Alle dichiarazioni sul contenimento del consumo di suolo, sulla priorità della rigenerazione urbana, fa da contraltare la possibilità di incrementare ulteriormente il consumo di suolo (fino al 3% dell’urbanizzato) e una certa reticenza (per usare un eufemismo) nell’affrontare l’enorme quantità di previsioni insediative presenti nei piani comunali vigenti (2). La legge include anche, in analogia con quella Lombarda, un lungo elenco di tipologie insediative che vengono escluse dal rispetto del limite di consumo di suolo: opere pubbliche, ampliamenti attività produttive esistenti, insediamenti produttivi di interesse regionale e nazionale, fabbricati per le imprese agricole, ecc.

Nella legge si parla molto di semplificazione, di questi tempi mantra immancabile, delineata in termini di indiscriminata riduzione di tempi e passaggi autorizzativi, a prescindere da ogni raziocinio e buon senso, senza porsi la domanda se dopo tale cura dimagrante il processo decisionale, più snello sulla carta, lo sia anche nei fatti. A cittadini e imprenditori interessa prima di tutto che i processi decisionali siano più lineari, certi nei tempi e consequenziali nelle decisioni assunte. Si tratta di un concetto semplice, ed invece con il mantra della semplificare ad ogni costo vengono creati percorsi decisionali zoppi e lacunosi, e alla fine ancora più incerti, nei risultati così come nei tempi.

Il percorso di pianificazione introdotto dalla precedente LR 20/2000 era certamente troppo macchinoso, solo metà dei comuni infatti è riuscito in 18 anni a sostituire il Piano regolatore generale (PRG) con il Piano strutturale comunale (PSC). Andava rivisto, ma la nuova norma si è mossa nella direzione sbagliata. Non è tanto il ritorno allo strumento unico di pianificazione, ora chiamato Piano urbanistico generale (PUG), che desta perplessità, quanto il fatto che le decisioni su localizzazione, indici, ecc., siano posposte alla fase negoziale con il privato, in sede di pianificazione attuativa, svuotando a tale scopo tutta la pianificazione a monte.

La cartografia dei piani territoriali della regione, della città metropolitana, delle province, e anche i PUG, “… deve avere carattere ideogrammatico, con l’effetto che la puntuale delimitazione dei relativi perimetri è di competenza esclusiva degli accordi operativi e dei piani attuativi di iniziativa pubblica” (art. 24 della Legge). Lo stesso vale per criteri di localizzazione, indici di edificabilità, modalità di intervento, usi e parametri urbanistici ed edilizi. In questo modo secondo la norma in questione “Il PUG e gli strumenti di pianificazione territoriale non attribuiscono in nessun caso potestà edificatoria alle aree libere né conferiscono alle stesse potenzialità edificatorie o aspettative giuridicamente tutelate di analogo contenuto” (art. 25 c.1).

Autorevoli esperti si sono espressi in modo critico sul peso che la nuova legge assegna alla fase negoziale con il privato. In altre nazioni europee la prassi negoziale è d’uso comune, ma si inserisce entro un sistema normativo che assicura a tecnici e amministratori locali strumenti adeguati per condurre la negoziazione e fare valere l’interesse pubblico. Italia Nostra ha presentato un esposto al Governo sollevando dubbio di incostituzionalità, ritenendo che questa legge regionale possa svuotare i comuni della potestà pianificatoria loro assegnata dalla Costituzione e dalla Legge urbanistica nazionale. Viene in mente per alcune analogie la sentenza del Consiglio di Stato n. 5711 del 4 dicembre 2017 sul Piano di governo del territorio (PGT) di Brescia che solleva appunto un dubbio di incostituzionalità su una parte della legge regionale Lombarda sul consumo di suolo (3). Pur essendo i contenuti nel merito un po’ diversi, la potestà pianificatoria del Comune viene in entrambe i casi limitata a favore di una maggiore tutela degli interessi dei proprietari di aree con potenzialità edificatorie.

La LR 12/2005 della Lombardia sul governo del territorio ha sostituito il PRG con il PGT. Il Documento di Piano, la parte più strategica del PGT, si deve relazionare con la pianificazione territoriale di area vasta e definire obiettivi e regole di riferimento per gli altri strumenti di pianificazione del comune. Ha una durata limitata nel tempo (massimo 5 anni) e un valore non conformativo: “Il documento di piano non contiene previsioni che producano effetti diretti sul regime giuridico dei suoli” (art. 8 c.3). I primi piani prodotti dai comuni contenevano indicazioni di massima, sia cartografiche che regolative, che tuttavia si sono rivelate presto inefficaci, sia per guidare la pianificazione comunale, sia per garantire coerenza con le indicazioni di area vasta della pianificazione provinciale e regionale. Per rimediare nel 2008 la Regione ha stabilito che le previsioni insediative siano nel Documento di piano definite ad una scala cartografica adeguatamente dettagliata e siano corredate degli indici urbanistico edilizi. La correzione da un lato ha rafforzato il ruolo di guida del Documento di piano, ma lo ha anche reso molto più simile ad un tradizionale strumento di pianificazione, conformativo del territorio. Infatti l’Agenzia delle Entrate con propria interpretazione ne ha sancito, nei fatti, l’efficacia conformativa stabilendo che i tributi sulle aree con previsioni edificatorie siano dovuti fin dal momento in cui il piano viene adottato in Consiglio comunale.

Il testo della nuova legge dell’Emilia-Romagna sembra percorrere la stessa strada nel momento in cui raccomanda l’utilizzo di “rappresentazioni ideogrammatiche” nelle cartografie. Una disposizione che è estesa a tutti i livelli di pianificazione, dal comunale al provinciale e regionale. Non è chiaro come questo si traduca nella pratica operativa. L’intero sistema di pianificazione rischia di divenire molto labile, poco credibile come riferimento e guida per gli interventi attuativi.

Viene a tale proposito in mente, sempre per analogia, la recente Giurisprudenza con la sentenza del TAR Milano n. 576 del febbraio 2015, in buona sostanza confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 2921 del giugno 2016 (4). I due provvedimenti hanno censurato e annullato alcune importanti previsioni del PGT di un comune della zona Milanese. Tra le motivazioni dei provvedimenti in questione si legge che, sui temi per i quali è necessario garantire una continuità a livello comunale e anche intercomunale (nel caso specifico si trattava dell’attuazione della rete ecologica regionale), i contenuti del Documento di Piano non possono essere generici e rinviare alla pianificazione attuativa. “Il rinvio di tali determinazioni al piano attuativo non garantisce la possibilità del reperimento di soluzioni alternative, laddove le criticità dovessero risultare, in quella sede, non superabili” (Sentenza TAR Milano, n. 576/2015). In definitiva il Documento di Piano deve essere in grado di svolgere a tutti gli effetti la sua funzione di collegamento tra pianificazione comunale e di area vasta, garantendo che il piano comunale contribuisca attivamente al raggiungimento degli obiettivi dei piani provinciale e regionale.

L’impostazione data alla nuova LR 24/2017, ben lontana da un obiettivo di reale semplificazione, introduce invece difficoltà operative non facili da risolvere, e dubbi di coerenza con la normativa nazionale, avventurandosi su una strada difficile che la Lombardia ha già negli anni scorsi tentato di percorrere, e che con il tempo si sta rivelando controproducente.

 

Note

  1. L’ultimo intervento sulla LR 31-2014 è pubblicato  Millennio Urbano del 6 ottobre 2017.
  2. La legge consente un ulteriore consumo di suolo pari al 3% dell’urbanizzato esistente, corrispondente a circa 70 km2. Tuttavia ad oggi si stima che nei piani comunali vigenti siano presenti previsioni insediative per una dimensione complessiva di circa 250 km2; una dimensione che per dare un’idea corrisponde a quasi una volta e mezzo la superficie amministrativa del Comune di Milano.
  3. Per un commento alla sentenza vedere Millennio Urbano Millennio Urbano del 30 gennaio 2018. Il testo della sentenza è disponibile qui.
  4. La sentenza del Consiglio di Stato n.2921/2016 è disponibile qui.

 

 

 

 

Sul consumo di suolo in Lombardia

In vista delle elezioni regionali lombarde del prossimo 4 marzo, riproponiamo questo articolo pubblicato il 22 novembre 2014 a seguito della promulgazione della legge regionale 31/2014 sul consumo di suolo, sulla quale pende oggi il dubbio di incostituzionalità raccontato Marco Pompilio in un suo recente articolo. Sono passati più di tre anni e le ragioni di chiedersi se il rimedio sia peggio del male sono col tempo aumentate  (M.B.).

C’è una domanda che bisognerebbe porsi a proposito della  legge lombarda che rimanda fra trenta mesi la definizione di misure reali di contrasto al consumo di suolo ed è la seguente: su che tipo di territorio, da un punto di vista delle caratteristiche insediative, essa sarà applicata? Sarebbe troppo lungo e complesso  affrontare qui una descrizione esaustiva dei fattori che hanno determinato gli assetti territoriali della più popolosa ed economicamente sviluppata regione d’Italia, ma le recenti dinamiche dell’uso del suolo possono comunque dirci qualcosa sulle tendenze in atto.

Il primo aspetto dal quale partire è il rapporto tra popolazione e territorio. In Lombardia vivono 10 milioni di abitanti suddivisi in oltre 1500 comuni, il 70% dei quali ha meno di 5000 abitanti. I lombardi sono tuttavia estremamente concentrati in quel 16% di comuni dove la densità di popolazione è due  volte e mezza quella media regionale (che è di poco superiore ai 400 abitanti per chilometro quadrato); qui vive oltre la metà della popolazione regionale. Specularmente, oltre la metà dei comuni lombardi ha una densità di popolazione inferiore ai 300 abitanti per chilometro quadrato.

Suburbanizzazione

Da un pinto di vista del rapporto tra abitanti e territorio la Lombardia è quindi in maggioranza una regione di comuni rurali, dato che trova riscontro nel fatto che complessivamente nel 40% dei casi essi hanno una quota di suolo antropizzato inferiore al 10%.E tuttavia, da quello della distribuzione della popolazione, essa è una regione fortemente urbana con un ampia fascia di territorio suburbano che si estende dal Lago Maggiore al Lago di Garda. In questa vasta porzione di territorio che attraversa da est a ovest la regione – una sorta di tessuto connettivo che collega le maggiori aree urbane da Varese a Brescia passando per l’area metropolitana di Milano – la densità di popolazione è compresa tra i 300 e i 1000 abitanti per chilometro quadrato: non più rurale ma nemmeno urbana.

Densità Lombardia
Immagine: M. Barzi

La suburbanizzazione del territorio lombardo, bene evidenziata dalla immagine a fianco, si produce attraverso un incremento della superficie urbanizzata superiore  a quello della popolazione: un fenomeno che riguarda oltre la metà dei suoi comuni. Quasi i tre quarti dei lombardi vivono in comuni che hanno reso artificiale il suolo per oltre un quinto della superficie amministrata e quasi due terzi di essi vive in comuni dove, nell’ultimo intervallo censuario,  la superficie antropizzata è percentualmente cresciuta di più della popolazione.

In generale si ripete il fenomeno già verificatosi nei decenni passati: una perdita di popolazione da parte dei centri urbani a cui corrisponde una crescita demografica dei comuni con caratteristiche suburbane (dove la quota di suolo antropizzato è superiore al 20%) ed anche di quelli con caratteristiche rurali (dove l’antropizzazione non supera il 10%); questi ultimi stanno evidentemente innescando a loro volta nuovi processi di suburbanizzazione.

I 470 chilometri quadrati di suolo consumato tra il 1999 e il 2012 (oltre due volte e mezzo la superficie del comune di Milano) hanno avuto come riscontro, sul versante della popolazione, 900.000 nuovi abitanti (per il 90% immigrati): una tendenza all’occupazione di suolo vergine che va ben oltre le esigenze di nuove abitazioni e/o  di aree per attività produttive  (di mezzo ci sono 5 anni di crisi economica e relativi effetti di dismissione industriale), confermata dalle ulteriori previsioni di nuove urbanizzazioni per 550 chilometri quadrati (tre volte la superficie di Milano) che la nuova legge ratifica per i prossimi due anni e mezzo.

Infiltrazione

La legge regionale lombarda dovrebbe in teoria contrastare il consumo di suolo. In realtà, ancor più che ai comuni – in crescente crisi finanziaria da un paio di decenni a questa parte – e ai costruttori – condizionati dalle contingenze economiche –  fa un enorme regalo alla rendita fondiaria, ai detentori di quei diritti edificatori che costituiscono, nella pratica pianificatoria attuale, l’architrave delle previsioni dii piano.

E’, inoltre,  un regalo agli amministratori che sulla distribuzione di questi diritti basano buona parte del loro consenso elettorale, e potrebbe,  infine, essere un enorme regalo alla criminalità organizzata, l’unico soggetto economico in grado di avere, di questi tempi, la liquidità necessaria per realizzare quelle previsioni di piano. Sappiamo dalle cronache giudiziarie che il fenomeno non è nuovo e che sono sempre di più i comuni lombardi infiltrati dalle mafie. Il loro è solo l’ultimo e il più ignominioso degli interessi in campo, favorito dalla frammentazione amministrativa e dall’essere la pianificazione comunale l’ambito esclusivo delle scelte insediative. Ma dopo due decenni di traduzione in pratica dello slogan “padroni a casa propria” questo era il minimo che potesse accadere.

Riferimenti

A. Montanari, Lombardia, sì del Pirellone al cemento: si potrà edificare un’area grande tre volte Milano, La Repubblica, 21 novembre 2014.

Dubbio di incostituzionalità per la legge lombarda sul consumo di suolo

La legge regionale 31/2014 della Lombardia sul consumo di suolo ha creato molta confusione nell’azione dei comuni, e la variante introdotta a maggio scorso con la LR 16/2017 non ha migliorato la situazione (1). L’incertezza è cresciuta, ed è destinata a durare ancora a lungo vista la mancata approvazione della variante del PTR – Piano territoriale regionale – che avrebbe dovuto fissare limiti e criteri per il contenimento del consumo di suolo in attuazione della norma regionale.

In questi tre anni i dubbi interpretativi hanno innescato contenziosi tra privati e comuni, là dove questi hanno approvato varianti dei PGT che riportano a destinazione agricola aree dotate di previsioni insediative non ancora attuate al momento dell’approvazione della legge. Seppure queste varianti siano in linea con l’obiettivo prioritario di contenere il consumo di suolo, si trovano tuttavia in conflitto con il regime transitorio previsto dalla legge, che inibisce l’azione dei comuni per tutelare i diritti dei proprietari per tutto il periodo fino all’approvazione del PTR e dei conseguenti PTCP – Piani territoriali di coordinamento provinciale.

Un primo contenzioso del quale si è parlato molto ad inizio 2017, anche sulla stampa, ha riguardato la variante del PGT di Brescia, censurata dal TAR, contro la cui pronuncia il Comune ha ricorso in appello al Consiglio di Stato. Il Collegio dei Giudici si è espresso con una sentenza non definitiva pubblicata il 4 dicembre scorso (n. 5711/2017), dove solleva il dubbio di legittimità costituzionale sul regime transitorio della LR 31/2014, e invia per competenza gli atti alla Corte Costituzionale (2).

L’attesa per l’espressione della Corte è alta, in quanto interessa per analogia molti casi simili, che sono sorti tra comuni e privati. Potrebbe inoltre fornire elementi utili per sbrogliare la complessa situazione in cui si trova oggi l’urbanistica in Lombardia a seguito della LR 31/2014.

Intanto la sentenza del 4 dicembre, anche se non definitiva, contiene nel testo argomentazioni e considerazioni sui punti sollevati dai ricorrenti, sia della parte privata che della parte pubblica. Pur riservandosi di tornare sulle questioni a seguito della pronuncia della Corte, il Collegio ritiene coerente la prima lettura data dal TAR, che aveva riconosciuta legittima la tutela dei diritti dei privati fissati dalla Regione per il periodo di transizione tra approvazione della legge e sua attuazione attraverso PTR e PTCP.

Il Collegio ha tuttavia nel testo della sentenza ritenuto di esaminare l’eccezione di incostituzionalità sollevata dal Comune di Brescia, che non era invece stata presa in considerazione dal TAR. Ha riconosciuto legittimo il dubbio e ha inviato gli atti alla Corte per competenza. Il Collegio ricorda che le competenze di regolazione della Regione sono circoscritte alla tutela degli interessi di rilevanza sovracomunale. Sostituendosi con proprio atto amministrativo alle determinazioni comunali sugli ambiti di trasformazione la Regione potrebbe avere impropriamente limitato il potere conformativo discrezionale che le norme nazionali assegnano al livello comunale. Il Collegio pone in particolare l’accento sull’ultimo periodo dell’art. 5 comma 4 della LR 31-2014 nel suo testo originario, prima della modifica di maggio scorso, che recita: “Fino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i pro­grammi edificatori del documento di piano vigente”. L’adeguamento in questione è quello che si perfeziona con l’approvazione della variante al PTCP che dettaglia i criteri del PTR e attiva la LR 31-2014.

Pur essendo il governo del territorio materia concorrente l’esercizio delle funzioni fondamentali dei comuni può essere regolato solo dal livello statale. Ad aggravare la situazione, le limitazioni all’azione dei comuni sono sì temporanee, ma nessuna scadenza è stata fissata. Il periodo per approvare il PTR, previsto in via indicativa in 12 mesi dalla legge, è infatti già stato abbondantemente superato, essendo oggi passati più di 36 mesi dall’approvazione della legge, e senza che l’Amministrazione regionale uscente abbia in tempo utile provveduto ad approvare il PTR adottato in Consiglio Regionale a fine maggio. I tempi si allungheranno ancora, e di parecchi mesi forse anni, dovendo attendere l’insediamento e la piena operatività dell’Amministrazione che vincerà le elezioni di marzo.

Se la Corte rigetterà il dubbio di costituzionalità si troveranno a rischio di ricorso e soccombenza tutte le varianti dei PGT approvate dai comuni nei trenta mesi successivi all’approvazione della LR 31-2014 (2), in particolare per le modifiche che hanno destinato ad uso agricolo aree che in precedenza erano dotate di previsioni insediative.

Se invece la Corte confermerà l’incostituzionalità, questo potrebbe risolvere a favore dei comuni gran parte dei ricorsi attivati nei 30 mesi trascorsi tra dicembre 2014 (approvazione LR 31/2014) e maggio 2017 (modifiche della norma), e le ricadute potrebbero estendersi anche al testo modificato. E’ vero che è stato a maggio eliminato l’ultimo periodo dell’art 5 comma 4, ma potrebbe non essere sufficiente. Infatti il meccanismo del BES – bilancio ecologico del suolo – reso operativo a maggio (3) continua a costituire rilevante condizionamento alla libera determinazione dei comuni. Anche qui il dubbio di costituzionalità potrebbe essere legittimo.

La sentenza della Corte è ovviamente importante per l’orientamento che fornirà, ma, anche nel caso respinga il dubbio di costituzionalità, non risolverà tutti i problemi sollevati dall’art 5 della LR 31-2014, sia nelle versione originaria che in quella attualmente vigente come modificata a maggio scorso.

Il PGT di Brescia che ha innescato la serie di pronunciamenti della Giurisprudenza possiede caratteristiche specifiche, assenti nei PGT degli altri comuni, che sono state tenute in considerazione nel pronunciamento di primo grado del TAR.  I PGT di altri comuni possono presentare altre tipologie di specifiche casistiche, apparentemente simili come oggetto ma in realtà molto diverse dal caso di Brescia. Se ne citano un paio a titolo di esempio, ma altre con il tempo ne potrebbero emergere.

Alcuni comuni nei decenni passati hanno gestito con continuità in modo virtuoso il PRG e il PGT, limitando il consumo di suolo e inserendo previsioni strettamente legate ai fabbisogni, che sono quindi oggi completamente o quasi attuate. Questi comuni si troverebbero per tutto il periodo di transizione a non potere introdurre nuove previsioni non avendo programmazioni residue sulle quali applicare il meccanismo del BES. Sarebbero quindi, per un tempo indeterminato e probabilmente lungo, molto limitati o addirittura impossibilitati a dare adeguata risposta ai fabbisogni locali.

Vi possono essere casi di comuni che devono cancellare previsioni insediative per adeguarsi a norme nazionali o regionali o strumenti di programmazione sovracomunale (regionale, provinciale, parchi, ecc.), intervenute successivamente all’approvazione dei PGT, i quali sarebbero paradossalmente impediti dal regime di transizione previsto dalla LR 31/2014.

Non si tratta solo di una questione di logica e buon senso. La legge nazionale detta alcune regole chiare sul rapporto tra pianificazione provinciale e comunale. Per esempio l’art 20 comma 5 del d.lgs 267/2000 (il testo unico degli enti locali) afferma che in ogni caso la provincia deve potere esprimere il proprio parere sulla compatibilità degli strumenti di pianificazione territoriali dei comuni con le previsioni del PTCP, e la Regione non può con propria legge limitare questa funzione (4). Cosa che invece sembra fare l’art 5 comma 4 della LR 31/2014 nel testo nuovo modificato a maggio 2017. Anche in questi casi si potrebbe configurare un possibile dubbio di legittimità costituzionale, non sulle funzioni fondamentali assegnate dallo Stato ai comuni ma su quelle fondamentali assegnate sempre dallo Stato alle province.

Come si vede la situazione è complessa, e probabilmente non è destinata a risolversi del tutto neppure dopo che la Corte si sarà pronunciata sul caso di Brescia. Altre casistiche emergeranno, a meno che l’Amministrazione regionale che uscirà dalle urne a marzo non si decida, già all’inizio della legislatura, a ridefinire in modo drastico il regime di transizione o a rivedere in profondità, o ancora meglio a cancellare, la confusionaria LR 31/2014. La regolazione del consumo di suolo può essere affrontata in modo più organico all’interno di una revisione complessiva della LR 12/2005 sul governo del territorio, ormai da tempo obsoleta e bisognosa essa stessa di una robusta cura. Visto che una tale organica revisione richiederebbe un po’ di tempo per essere sviluppata, si potrebbe nel frattempo con un provvedimento mirato e rapido perseguire una soluzione più semplice: dare più forza alle disposizioni dei PTCP vigenti, i quali quasi tutti già da tempo contengono regole e criteri, qualitativi e quantitativi, per contenere il consumo di suolo. Per un passaggio di questo tipo la Giurisprudenza più recente fornisce le basi su cui lavorare, ad esempio la sentenza del Consiglio di Stato n.2921 / 2016 che chiarisce bene i termini nei quali si devono rapportare le pianificazioni dei livelli comunale e sovracomunale (5).

Note

(1)    Commenti alla LR 31/2014 e al PTR si trovano su articoli di  Millennio Urbano  pubblicati il 27 e 30 marzo e 4 aprile 2016.

(2)    Il testo della sentenza del Consiglio di Stato n.5711 del 4 dicembre 2017 è disponibile  qui.

(3)    Un commento alle modifiche introdotte a maggio 2017 alla LR 31/2014 è disponibile su Millennio Urbano.

(4)    Testo dell’art 20 comma 5 del d.lgs 267/2000: “Ai fini del coordinamento e dell’approvazione degli strumenti di pianificazione territoriale predisposti dai comuni, la provincia esercita le funzioni ad essa attribuite dalla regione ed ha, in ogni caso, il compito di accertare la compatibilità di detti strumenti con le previsioni del piano territoriale di coordinamento”

(5)    La sentenza del Consiglio di Stato n.2921/2016 è disponibile  qui.