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Dubbio di incostituzionalità per la legge lombarda sul consumo di suolo

La legge regionale 31/2014 della Lombardia sul consumo di suolo ha creato molta confusione nell’azione dei comuni, e la variante introdotta a maggio scorso con la LR 16/2017 non ha migliorato la situazione (1). L’incertezza è cresciuta, ed è destinata a durare ancora a lungo vista la mancata approvazione della variante del PTR – Piano territoriale regionale – che avrebbe dovuto fissare limiti e criteri per il contenimento del consumo di suolo in attuazione della norma regionale.

In questi tre anni i dubbi interpretativi hanno innescato contenziosi tra privati e comuni, là dove questi hanno approvato varianti dei PGT che riportano a destinazione agricola aree dotate di previsioni insediative non ancora attuate al momento dell’approvazione della legge. Seppure queste varianti siano in linea con l’obiettivo prioritario di contenere il consumo di suolo, si trovano tuttavia in conflitto con il regime transitorio previsto dalla legge, che inibisce l’azione dei comuni per tutelare i diritti dei proprietari per tutto il periodo fino all’approvazione del PTR e dei conseguenti PTCP – Piani territoriali di coordinamento provinciale.

Un primo contenzioso del quale si è parlato molto ad inizio 2017, anche sulla stampa, ha riguardato la variante del PGT di Brescia, censurata dal TAR, contro la cui pronuncia il Comune ha ricorso in appello al Consiglio di Stato. Il Collegio dei Giudici si è espresso con una sentenza non definitiva pubblicata il 4 dicembre scorso (n. 5711/2017), dove solleva il dubbio di legittimità costituzionale sul regime transitorio della LR 31/2014, e invia per competenza gli atti alla Corte Costituzionale (2).

L’attesa per l’espressione della Corte è alta, in quanto interessa per analogia molti casi simili, che sono sorti tra comuni e privati. Potrebbe inoltre fornire elementi utili per sbrogliare la complessa situazione in cui si trova oggi l’urbanistica in Lombardia a seguito della LR 31/2014.

Intanto la sentenza del 4 dicembre, anche se non definitiva, contiene nel testo argomentazioni e considerazioni sui punti sollevati dai ricorrenti, sia della parte privata che della parte pubblica. Pur riservandosi di tornare sulle questioni a seguito della pronuncia della Corte, il Collegio ritiene coerente la prima lettura data dal TAR, che aveva riconosciuta legittima la tutela dei diritti dei privati fissati dalla Regione per il periodo di transizione tra approvazione della legge e sua attuazione attraverso PTR e PTCP.

Il Collegio ha tuttavia nel testo della sentenza ritenuto di esaminare l’eccezione di incostituzionalità sollevata dal Comune di Brescia, che non era invece stata presa in considerazione dal TAR. Ha riconosciuto legittimo il dubbio e ha inviato gli atti alla Corte per competenza. Il Collegio ricorda che le competenze di regolazione della Regione sono circoscritte alla tutela degli interessi di rilevanza sovracomunale. Sostituendosi con proprio atto amministrativo alle determinazioni comunali sugli ambiti di trasformazione la Regione potrebbe avere impropriamente limitato il potere conformativo discrezionale che le norme nazionali assegnano al livello comunale. Il Collegio pone in particolare l’accento sull’ultimo periodo dell’art. 5 comma 4 della LR 31-2014 nel suo testo originario, prima della modifica di maggio scorso, che recita: “Fino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i pro­grammi edificatori del documento di piano vigente”. L’adeguamento in questione è quello che si perfeziona con l’approvazione della variante al PTCP che dettaglia i criteri del PTR e attiva la LR 31-2014.

Pur essendo il governo del territorio materia concorrente l’esercizio delle funzioni fondamentali dei comuni può essere regolato solo dal livello statale. Ad aggravare la situazione, le limitazioni all’azione dei comuni sono sì temporanee, ma nessuna scadenza è stata fissata. Il periodo per approvare il PTR, previsto in via indicativa in 12 mesi dalla legge, è infatti già stato abbondantemente superato, essendo oggi passati più di 36 mesi dall’approvazione della legge, e senza che l’Amministrazione regionale uscente abbia in tempo utile provveduto ad approvare il PTR adottato in Consiglio Regionale a fine maggio. I tempi si allungheranno ancora, e di parecchi mesi forse anni, dovendo attendere l’insediamento e la piena operatività dell’Amministrazione che vincerà le elezioni di marzo.

Se la Corte rigetterà il dubbio di costituzionalità si troveranno a rischio di ricorso e soccombenza tutte le varianti dei PGT approvate dai comuni nei trenta mesi successivi all’approvazione della LR 31-2014 (2), in particolare per le modifiche che hanno destinato ad uso agricolo aree che in precedenza erano dotate di previsioni insediative.

Se invece la Corte confermerà l’incostituzionalità, questo potrebbe risolvere a favore dei comuni gran parte dei ricorsi attivati nei 30 mesi trascorsi tra dicembre 2014 (approvazione LR 31/2014) e maggio 2017 (modifiche della norma), e le ricadute potrebbero estendersi anche al testo modificato. E’ vero che è stato a maggio eliminato l’ultimo periodo dell’art 5 comma 4, ma potrebbe non essere sufficiente. Infatti il meccanismo del BES – bilancio ecologico del suolo – reso operativo a maggio (3) continua a costituire rilevante condizionamento alla libera determinazione dei comuni. Anche qui il dubbio di costituzionalità potrebbe essere legittimo.

La sentenza della Corte è ovviamente importante per l’orientamento che fornirà, ma, anche nel caso respinga il dubbio di costituzionalità, non risolverà tutti i problemi sollevati dall’art 5 della LR 31-2014, sia nelle versione originaria che in quella attualmente vigente come modificata a maggio scorso.

Il PGT di Brescia che ha innescato la serie di pronunciamenti della Giurisprudenza possiede caratteristiche specifiche, assenti nei PGT degli altri comuni, che sono state tenute in considerazione nel pronunciamento di primo grado del TAR.  I PGT di altri comuni possono presentare altre tipologie di specifiche casistiche, apparentemente simili come oggetto ma in realtà molto diverse dal caso di Brescia. Se ne citano un paio a titolo di esempio, ma altre con il tempo ne potrebbero emergere.

Alcuni comuni nei decenni passati hanno gestito con continuità in modo virtuoso il PRG e il PGT, limitando il consumo di suolo e inserendo previsioni strettamente legate ai fabbisogni, che sono quindi oggi completamente o quasi attuate. Questi comuni si troverebbero per tutto il periodo di transizione a non potere introdurre nuove previsioni non avendo programmazioni residue sulle quali applicare il meccanismo del BES. Sarebbero quindi, per un tempo indeterminato e probabilmente lungo, molto limitati o addirittura impossibilitati a dare adeguata risposta ai fabbisogni locali.

Vi possono essere casi di comuni che devono cancellare previsioni insediative per adeguarsi a norme nazionali o regionali o strumenti di programmazione sovracomunale (regionale, provinciale, parchi, ecc.), intervenute successivamente all’approvazione dei PGT, i quali sarebbero paradossalmente impediti dal regime di transizione previsto dalla LR 31/2014.

Non si tratta solo di una questione di logica e buon senso. La legge nazionale detta alcune regole chiare sul rapporto tra pianificazione provinciale e comunale. Per esempio l’art 20 comma 5 del d.lgs 267/2000 (il testo unico degli enti locali) afferma che in ogni caso la provincia deve potere esprimere il proprio parere sulla compatibilità degli strumenti di pianificazione territoriali dei comuni con le previsioni del PTCP, e la Regione non può con propria legge limitare questa funzione (4). Cosa che invece sembra fare l’art 5 comma 4 della LR 31/2014 nel testo nuovo modificato a maggio 2017. Anche in questi casi si potrebbe configurare un possibile dubbio di legittimità costituzionale, non sulle funzioni fondamentali assegnate dallo Stato ai comuni ma su quelle fondamentali assegnate sempre dallo Stato alle province.

Come si vede la situazione è complessa, e probabilmente non è destinata a risolversi del tutto neppure dopo che la Corte si sarà pronunciata sul caso di Brescia. Altre casistiche emergeranno, a meno che l’Amministrazione regionale che uscirà dalle urne a marzo non si decida, già all’inizio della legislatura, a ridefinire in modo drastico il regime di transizione o a rivedere in profondità, o ancora meglio a cancellare, la confusionaria LR 31/2014. La regolazione del consumo di suolo può essere affrontata in modo più organico all’interno di una revisione complessiva della LR 12/2005 sul governo del territorio, ormai da tempo obsoleta e bisognosa essa stessa di una robusta cura. Visto che una tale organica revisione richiederebbe un po’ di tempo per essere sviluppata, si potrebbe nel frattempo con un provvedimento mirato e rapido perseguire una soluzione più semplice: dare più forza alle disposizioni dei PTCP vigenti, i quali quasi tutti già da tempo contengono regole e criteri, qualitativi e quantitativi, per contenere il consumo di suolo. Per un passaggio di questo tipo la Giurisprudenza più recente fornisce le basi su cui lavorare, ad esempio la sentenza del Consiglio di Stato n.2921 / 2016 che chiarisce bene i termini nei quali si devono rapportare le pianificazioni dei livelli comunale e sovracomunale (5).

Note

(1)    Commenti alla LR 31/2014 e al PTR si trovano su articoli di  Millennio Urbano  pubblicati il 27 e 30 marzo e 4 aprile 2016.

(2)    Il testo della sentenza del Consiglio di Stato n.5711 del 4 dicembre 2017 è disponibile  qui.

(3)    Un commento alle modifiche introdotte a maggio 2017 alla LR 31/2014 è disponibile su Millennio Urbano.

(4)    Testo dell’art 20 comma 5 del d.lgs 267/2000: “Ai fini del coordinamento e dell’approvazione degli strumenti di pianificazione territoriale predisposti dai comuni, la provincia esercita le funzioni ad essa attribuite dalla regione ed ha, in ogni caso, il compito di accertare la compatibilità di detti strumenti con le previsioni del piano territoriale di coordinamento”

(5)    La sentenza del Consiglio di Stato n.2921/2016 è disponibile  qui.

 

 

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Marco Pompilio

Ligure, laureato in ingegneria nel 1985, si occupa come libero professionista di pianificazione territoriale e valutazione ambientale. E' stato coordinatore di diversi piani territoriali provinciali. Promuove pubblicazioni e convegni sui temi del governo di area vasta. Fino al 2004 è stato dirigente alla pianificazione territoriale della Provincia di Milano. Dagli anni novanta è parte del team ENI che progetta la linea ferroviaria alta velocità Milano-Bologna.