home Potere, Slide Piani associati comunali per il coordinamento del territorio

Piani associati comunali per il coordinamento del territorio

Nel panorama delle variegate soluzioni che le diverse regioni stanno adottando per attuare la riforma Delrio, la Regione Emilia-Romagna, tra le più attive in queste prime fasi, sembra orientata ad un progressivo svuotamento delle province, eventualmente da ripensare come sedi decentrate della regione, in contemporanea affidando l’organizzazione del territorio a circa 50-60 unioni, alle quali si vanno ad aggiungere la città metropolitana e gli attuali comuni capoluogo di provincia. Sembra inoltre probabile una presenza più diretta della regione nel coordinamento territoriale, e l’obbligo per ciascuna unione di redazione del piano strutturale in forma associata.

Il grande lavoro fatto negli anni dall’Emilia-Romagna per favorire la formazione di unioni ha portato a risultati molto significativi, e ad oggi sono inclusi nelle unioni la quasi totalità dei comuni, fatta eccezione per quelli capoluogo. Le unioni hanno dimensioni medie significative, di diverse decine di migliaia di abitanti, ed includono un numero di comuni abbastanza contenuto, generalmente compreso tra 5 e 10.  L’esperienza di questi anni dimostra che si tratta di dimensioni abbastanza bene ottimizzate tra le opposte esigenze di non complicare troppo la gestione, che cresce esponenzialmente con il numero di comuni, e di ottenere risultati significativi in termini di risparmi economici e migliori servizi erogati, spesso connessi con valori crescenti di popolazione interessata.

Più incerte appaiono ad oggi le esperienze di esercizio associato della funzione urbanistica, anche in Emilia-Romagna. Poche, pochissime, sono le unioni che ad oggi hanno sviluppato un piano strutturale associato. Entrando poi nel merito di questi piani si scopre che la maggiore parte non si scosta significativamente dalla mera mosaicatura degli strumenti dei comuni. Sono rari i casi di piani di unioni in cui si sia tentato di superare la frammentazione amministrativa e di competenze e si sia pervenuti ad una reale rielaborazione e sintesi dei contenuti dei singoli piani comunali.

Le cause sono molteplici, sia di livello politico che tecnico. Da un lato infatti si devono fare i conti con la generale resistenza dei sindaci a delegare all’unione una funzione di grande importanza strategica, e questo è un segnale della lunga strada ancora da percorrere per arrivare ad una cultura della cooperazione territoriale. Dall’altro lato, quello tecnico, le norme regionali più recenti hanno introdotto forme di piano associato o intercomunale, ma non contengono indicazioni sulle procedure di approvazione, su quali contenuti questi piani debbano avere. Questo significa che ad oggi il piano associato deve passare nei consigli di ciascun comune, con complicazioni e sfibranti lungaggini, si pensi per esempio alla trattazione di controdeduzioni ed emendamenti. Servono norme per unificare il processo di approvazione ed arrivare ad un piano con pieni poteri formali successivamente all’approvazione del consiglio dell’unione. O almeno ad un’approvazione in sede di unione dei contenuti più strategici, lasciando il dettaglio locale a strumenti operativi dei singoli comuni.

Queste due ragioni spiegano in buona parte il numero molto scarso di esperienze di pianificazione associata, e la generale tendenza a perseguire soluzioni di semplice accostamento, mosaicatura, dei piani comunali, evitando di intraprendere il faticoso lavoro di sintesi attorno alle priorità individuate per l’area vasta. Anche tra i pochi piani associati approvati prevale la trattazione delle questioni di confine, spesso di dettaglio locale intercomunale, senza realmente aprire ad una visione di più ampio respiro, di scala sovracomunale.

Risolvere le problematiche procedurali è certamente d’aiuto, anche se un vero e proprio cambiamento nell’unione, da ente che si occupa di gestione di servizi a riferimento per la governance di area vasta, potrà avvenire solo a seguito di un cambiamento degli amministratori nella capacità di sviluppare una visione condivisa per il futuro della propria comunità di area vasta. La strada per arrivare a questo cambiamento è ancora lunga, e in realtà non vi sono ad oggi ancora idee sperimentate significative su quale strada seguire. L’incontro dei sindaci nelle nuove province con organi di secondo livello potrebbe in tale senso favorire lo sviluppo di laboratori di sperimentazione.

Le considerazioni fino a qui svolte valgono per la Regione Emilia-Romagna, alla cui situazione probabilmente pensava il legislatore quando ha scritto la riforma nazionale. Con uno sforzo e adattamenti non proibitivi potrebbero forse essere rese applicabili anche in altre regioni dove le unioni hanno dimensioni significative, come la Toscana e il Veneto. Problemi maggiori emergono se si pensa che questo modello debba essere applicato a tutte le regioni, o almeno a quelle a statuto ordinario, come sembra auspicare la norma nazionale. Vi sono in alcune regioni un grande numero di unioni, ma esse coprono solo una parte minoritaria del territorio, hanno una consistenza debole in termini di popolazione e numero di comuni coinvolti, e sono in generale limitate nel numero di funzioni esercitate.

Particolarmente complesso è il caso delle due regioni che hanno più di mille comuni: la Lombardia, più di 1.500, e il Piemonte, più di 1.200. In Lombardia i comuni sono molto piccoli, circa il 70% hanno meno di 5.000 abitanti, e molti non raggiungono i 1.000 abitanti. La Provincia di Pavia per esempio ha circa 80 comuni sotto i 1.000 abitanti su un totale di 189. In queste regioni, pensando di replicare aggregazioni con una media ciascuna di 5-6 comuni sarebbe necessario costituire 200 unioni o anche più, peraltro molto più piccole di quelle emiliane-romagnole in termini di popolazione. Volendo invece formare unioni più consistenti, almeno di 30.000 abitanti, si dovrebbe pensare di mettere assieme 15-20 comuni e anche più, con evidente incremento della complessità organizzativa. In definitiva entrambe le tipologie di soluzioni si discosterebbero in modo molto consistente da quell’ottimale equilibrio di cui si parlava all’inizio dell’articolo.

L’idea di basare la pianificazione di area vasta sui piani associati è quindi ancora molto distante dal potersi tradurre in concreta applicazione, fatto salvo qualche caso sporadico che tuttavia non può essere sufficiente per produrre effetti significativi nella riorganizzazione della governance territoriale. Nella maggiore parte delle regioni esiste ancora il problema, a monte, di costituire unioni o associazioni che abbiano dimensioni significative, mentre quelle esistenti, oltre a essere poco consistenti, coprono una porzione molto piccola del territorio regionale.

In questa situazione e ancora per diversi anni sembra dunque più prudente basare il governo dei temi di area vasta sull’esperienza di pianificazione del territorio accumulata dalle province in questi due decenni, allo stesso tempo creando, nelle province stesse e città metropolitane, laboratori per favorire la sperimentazione di forme di pianificazione comunale associata, dove utilizzare le competenze tecniche esistenti nelle strutture delle province e città metropolitane.

Negli anni passati, prima della riforma Delrio, alcune province hanno sviluppato interessanti sperimentazioni di cooperazione tra livello comunale e provinciale, con PTCP pensati come quadri di riferimento strategici sulle grandi scelte infrastrutturali, ambientali e paesaggistiche, lasciando la declinazione delle strategie, e degli aspetti insediativi, a piani territoriali di area vasta portati avanti da unioni o associazioni di comuni, con il supporto tecnico degli uffici della provincia.  Alcuni di questi esempi sono in Veneto dove la legge sul governo del territorio prevede i PATI – piani di assetto territoriale intercomunali – già dal 2004, e questo ha favorito la nascita di forme di pianificazione associata supportate dalle province. L’esistenza di questi casi prova che un modello fattibile è possibile, e che potrebbe con alcuni adeguamenti essere funzionale all’attuazione degli obiettivi della riforma Delrio, allo stesso tempo riutilizzando ed evitando di disperdere il prezioso patrimonio di esperienza maturato in questi due decenni dalle province.

TAGS:

Marco Pompilio

Ligure, laureato in ingegneria nel 1985, si occupa come libero professionista di pianificazione territoriale e valutazione ambientale. E' stato coordinatore di diversi piani territoriali provinciali. Promuove pubblicazioni e convegni sui temi del governo di area vasta. Fino al 2004 è stato dirigente alla pianificazione territoriale della Provincia di Milano. Dagli anni novanta è parte del team ENI che progetta la linea ferroviaria alta velocità Milano-Bologna.

Lascia un commento

Il tuo indirizzo email non sarà pubblicato. I campi obbligatori sono contrassegnati *