Spreco di suolo, urbanistica e politiche urbane

La Nazione che distrugge il suo suolo distrugge se stessa. F.D. Roosevelt.
La realtà ci ha abituato al deterioramento del dibattito politico. In particolare quando il discorso riguarda temi come il territorio, l’ambiente, il paesaggio. Constatiamo un allontanamento sempre più marcato dell’agenda politica dalla dimensione del merito e della conoscenza delle questioni affrontate, con una sciatteria che si affida spesso ad imbarazzanti luoghi comuni o a forzature falsamente o impropriamente “ideologiche” 1. Spesso si ha l’impressione che pur di trattare temi con un notevole appeal comunicativo e che garantiscono una buona visibilità mediatica, la politica non vada troppo per il sottile rispetto alla messa a fuoco degli argomenti: come se esistesse una sorta di autorizzazione implicita nel ruolo.

Tante le manifestazioni di questa tendenza; tra queste, forse in modo più clamoroso per chi scrive, la questione del “consumo di suolo”. E’ innegabile che lo slogan “stop al consumo di suolo” abbia in sé una comunicativa di grande effetto. Una perfetta “sintesi giornalistica” che ha il vantaggio di accarezzare il sentimento ambientalista che alberga in consistenti settori della cittadinanza. Oltre questa generica evocazione però non si va mai oltre, senza mettere in relazione l’effetto, il “consumo di suolo”, con l’insieme delle concause che lo generano.

L’incompiutezza di questo ragionamento è evidente quando vediamo i “professionisti” dello “stop al consumo di suolo”, adottare piani urbanistici “monstre”, plaudire a leggi regionali ultraliberiste, approvare decreti omnibus che nascondono tra le centinaia di articoli e commi, vere e proprie “mine di profondità” in materia di gestione del territorio.

“Agitare” il tema del “consumo di suolo” non basta senza ragionare su quei fattori di pressione che costituiscono gli agenti dello spreco e dell’impoverimento. Ciò che definisce la netta linea di demarcazione tra “consumo” e “spreco”. Proviamo ad elencarne alcuni, considerando le voci “macroscopiche” che innescano il processo.

La prima questione di fondo riguarda il diritto a edificare. Ben definito e radicato nella prassi amministrativa, nella giurisprudenza e nella finanza. Nella vulgata ogni suolo libero è “potenzialmente edificabile” e quindi generatore di rendita. Storicamente questa cultura è stata alimentata anche giuridicamente dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 55/68 che, riconoscendo il primato dello “ius edificandi”, ha azzoppato qualsiasi tentativo di riforma urbanistica.

Altra questione centrale riguarda il ruolo della rendita urbana. La sua progressiva privatizzazione negli anni della massiva finanziarizzazione dell’economia, le ha fatto assumere una capacità di condizionamento delle scelte di utilizzo dei suoli ormai insostenibile. Basti pensare che le principali banche del nostro paese detengono 400 miliardi di € di mutui immobiliari e che il rapporto percentuale tra P.I.L. e settore immobiliare è tra i più alti d’Europa (20%). Uno dei fenomeni tipici alimentati da questa spinta coincide con il sovradimensionamento delle previsioni di urbanizzazione mediante l’offerta di spazi edificabili non giustificati da fabbisogni reali e accertati. La plastica rappresentazione di questo fenomeno è ormai generalizzata, con esiti devastanti osservabili sia dal punto di vista della configurazione fisica (sprawl – dispersione insediativa) che dell’a corruzione che ha investito la pratica amministrativa.

A sostenere la spinta all’urbanizzazione incontrollata c’è anche una visione del suolo come realtà “indifferenziata” dal punto di vista dei suoi valori. Sovente manca la banale conoscenza e la valutazione delle sue caratteristiche; non solo in relazione alla qualità ambientale ma anche dal punto di vista degli aspetti fisico-strutturali e delle condizioni per una urbanizzazione corretta e sostenibile dal punto di vista della finanza pubblica.

Per i nuovi spazi edificabili, ancora oggi sono molti i casi nei quali non viene svolta una valutazione rispetto alla opportunità di edificare aree “critiche” (elevato costo delle urbanizzazioni, accessibilità, morfologia complessa, rischi idraulici e/o ambientali) generando così le premesse per catastrofi economiche ed ambientali2.

Al contrario, una tale valutazione metterebbe in discussione il fin troppo disinvolto utilizzo di categorie come “vocazione territoriale” o “vocazione edificabile” che, proprio sulla negazione della conoscenza dei caratteri del suolo, hanno fondato il proprio successo presso amministratori, tecnici e accademici.

Questi temi si legano alla presenza di una pubblica amministrazione debole e con strumenti inadeguati. In questi ultimi 15 anni la politica e l’amministrazione si sono affidate alla deregulation normativa invece di innovare gli strumenti rispetto alle mutate fasi storiche. E’ stato perpetrato lo smantellamento delle regole e il depotenziamento degli strumenti, introducendo tra l’altro elementi distruttivi quali la perequazione diffusa e i diritti edificatori3. Le recenti leggi urbanistiche regionali hanno di fatto codificato il principio di subalternità della pubblica amministrazione rispetto all’interesse privato. In nome di un’alterata percezione dell’innovazione e dello sviluppo sono stati malamente negoziati progetti urbanistici quasi mai ancorati a strategie territoriali identificabili, condivise e attuali. L’enorme stock di risorse edilizie in eccesso nel nostro paese, documenta la totale assenza di una regia pubblica nello sviluppo urbano, con costi sociali ed ambientali elevatissimi. Le quantità di invenduto, dismesso, sotto-utilizzato sono tali da non poter giustificare un contingente problema di “flessione del mercato immobiliare” ma costituiscono uno strutturale elemento di crisi e di pericolosità del sistema economico e territoriale.

In questa fase, il dimensionamento e il calcolo della capacità insediativa di un Piano (quanto, di che tipo e a servizio di quale disegno territoriale) sono stati banditi e considerati pratiche obsolete, evocatrici di una cultura della pianificazione dirigista e anche un po’ sovietica. Al contrario, “sovradimensionare” aree edificabili significa regalare rendite potenziali non giustificate e incentivare lo spreco di risorse territoriali.

Contrariamente alla sfera della pianificazione urbanistica, debole, scarsamente radicata rispetto agli interessi collettivi e pressoché priva di risorse economiche, il territorio è investito da interventi straordinari di grande impatto, legati soprattutto a infrastrutture per la viabilità e le reti tecnologiche.

L’insieme di questi interventi, governati con logiche impermeabili ai concetti di copianificazione e coordinamento, documenta l’esistenza di agenti del cambiamento territoriale, separati, autonomi ed efficaci con una ampia disponibilità di risorse economiche rispetto al pubblico. Per avere un’idea di tale impatto Legambiente e Politecnico di Milano hanno recentemente stimato un consumo di 1.600 ha. di suolo sottratto dai tre grandi progetti infrastrutturali lombardi in corso di attuazione (Bre.Be.Mi, A.P.L., Teem). Ovviamente anche in questo settore le logiche della programmazione sono state via via minate dall’introduzione di strumenti di tipo “emergenziale”4 sbilanciandone il senso verso interessi di tipo “privato”. A questi grandi interventi si aggiunge una copiosa produzione di piccole infrastrutture nate per contrastare il congestionamento da traffico. Queste alimentano una tradizione che non ha quasi mai trattato in modo integrato i rapporti tra modelli insediativi e mobilità e che finisce per erodere ingenti quantità di suolo, anche per gli effetti secondari derivanti dalle mutate condizioni di accessibilità che esse generano.

A ciascuno il suo consumo, verrebbe da dire, guardando a quella che è una storica incapacità di sviluppare delle politiche urbane integrate, in grado di coinvolgere interessi pubblici e privati. Una inibizione a proiettarsi verso azioni coordinate e complesse, articolate in differenti campi della sfera urbana, in grado di dare risposte a fenomeni di crisi e di stabilire rapporti positivi con le risorse territoriali a disposizione.

Confrontarsi con il mix sociale ed economico che alimenta le dinamiche urbane, guardare allo stock edilizio sottoutilizzato, finalizzare la fiscalità locale, ottimizzare gli investimenti prodotti in infrastrutture e urbanizzazioni esistenti, sono tutte pratiche che non sembrano appartenere alla cassetta degli attrezzi di chi approccia emergenze come la questione abitativa, le necessità di riequilibrio ambientale, le dinamiche del mercato immobiliare, la creazione di distretti economici e produttivi. Cosi che la soluzione di ciascuna di queste emergenze, affrontata in modo non organico e integrato diviene essa stessa fattore squilibrio e ulteriore erosione di risorse.

L’analisi di questi temi documenta che nel nostro paese fatica ad affermarsi “un’idea di città e di territorio come bene comune e di interesse generale” e che, contestualmente , una delle più grandi zavorre che impediscono a questa idea di consolidarsi deriva dal fatto che il suolo, la terra, sono da sempre considerate come una merce. Sappiamo anche che la progressiva saldatura tra rendita finanziaria e rendita immobiliare ha portato al livello globalizzato il trasferimento delle plusvalenze derivanti dalle valorizzazioni immobiliari che, è bene ricordarlo, nel nostro paese sono molto superiori rispetto a quelle da investimenti nella produzione industriale. Quindi, se è vero che il progressivo spreco di suolo deriva da una spinta che ha radici nei meccanismi della produzione parassitaria di valori economici, nella mancanza di una “progettualità diffusa e condivisa”, nelle forme dell’amministrare, è ovvio e al limite del banale che il suo contrasto non può risiedere in iniziative “settoriali”, di “tutela” o in pie intenzioni di tipo protezionistico.

Il percorso impone una serie di iniziative da attuarsi sia al livello delle politiche e delle legislazioni di livello nazionale che regionale, attraverso le quali i vari mondi che generano questo tipo di pressioni devono necessariamente parlarsi e confrontarsi. L’obiettivo deve essere quello di rilanciare la capacità di regia della pianificazione urbanistica da parte della pubblica amministrazione restituendole una capacita di governance fondata sulla riconoscibilità delle strategie territoriali.

 Note

 1) si pensi alla questione della eliminazione delle Province che ha visto la discussione politica appiattirsi su argomentazioni imbarazzanti e che hanno fatto scempio di una importante tradizione di studi, ricerche e contributi sul tema del “riordino territoriale dello Stato”.

 2) Come i recenti eventi in Sardegna hanno ribadito, nel segno della “tradizione” del nostro paese rispetto a catastrofi ambientali che si verificano ormai con intervalli quasi annuali

 3la cui applicazione esemplare in termini di impatto e densità vede nei Piani di Roma e Milano i casi limite.

 4Ad esempio la cosiddetta “Legge Obiettivo” che ha stabilito procedure e corsie preferenziali per i grandi interventi infrastrutturali, modificando sia le specifiche progettuali che le procedure di approvazione, oppure l’introduzione del Project Financing che ha modificato l’istituto della Concessione con i relativi impatti sulle progettazione delle opere nella ricerca di equilibri finanziari.

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