Torino: se le ex caserme diventano social housing

Dal 2013 a Torino è iniziato un percorso volto a capire come gestire il problema del disagio abitativo. Da un’indagine svolta infatti era emerso che il numero di sfratti per morosità incolpevole fosse sostanzialmente raddoppiato tra il 2008 e il 2012, individuando quindi nel tema del social housing una vera emergenza per la città (in relazione alla limitazione del consumo di suolo e del riutilizzo del patrimonio edilizio oggi in disuso). Il social housing rappresenta l’evoluzione dell’edilizia popolare e costituisce un insieme di strumenti predisposti a garantire alloggi e servizi, con forte connotazione sociale, per coloro che non riescono a soddisfare il proprio bisogno abitativo sul mercato (per ragioni economiche o per assenza di un’offerta adeguata), cercando di rafforzare la loro condizione. Dunque i comuni, solitamente con il supporto economico delle fondazioni private, recuperano edifici pubblici in disuso e li trasformano in complessi residenziali destinati a persone disagiate: anziani, donne sole con figli minori, giovani in difficoltà.

Per soddisfare tali carenze Torino ha già avviato varie iniziative di social housing, contenute nel Piano Casa della Città, definendo il passaggio dalle politiche per la casa alle politiche dell’abitare attraverso una serie di azioni che promuovono sinergie e collaborazioni tra pubblico e privato e favoriscono la solidarietà e lo sviluppo delle reti territoriali.

Tra le varie proposte si annoverano, per esempio, le “residenze temporanee”, per persone che per ragioni di carattere sociale, economico, familiare, professionale, vivono una fase di transizione o di momentanea difficoltà. Di fatto si tratta di esperienze come il “condominio solidale”, supportato dall’Associazione Giovanile Salesiana e lo “Sharing Torino” (Condividere Torino), in cui si compartono spazi comuni e si usufruiscono vari servizi, aperti anche agli altri abitanti, come ristorante, bar, bio market, tintoria, sportelli di orientamento, consulenza, mediazione culturale, assistenza legale e poliambulatorio (altre iniziative sono la Torino Residenza Open 011, l’Ospiteria dell’Arsenale della Pace ed il “Programma Housing” della Compagnia di S. Paolo).

Un’altra soluzione abitativa alternativa che comporta nuove forme di convivenza sviluppata a Torino attiene al co-housing. Il progetto “Numero Zero”, inaugurato nel 2013, è un’esperienza abitativa condivisa dove singoli, coppie di giovani o anziani, intere famiglie vivono in complessi residenziali composti da appartamenti privati e da ampi spazi destinati all’uso comune e in cui si svolgono a turno servizi utili per tutta la comunità di vicinato.

Ex edifici militari per sviluppare progetti di housing sociale

Rispetto alle particolari esigenze abitative di Torino, risulta interessante il fatto che l’articolo 26 del Decreto Legge 133/2014 (il cosiddetto “Sblocca Italia”) permetta ai Comuni italiani di riconvertire a social housing le ex caserme nell’ambito dei processi di valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico.

Il comune di Torino ha quindi avviato un dialogo collaborativo con gli organi del demanio militare e dell’Agenzia del Demanio, culminato con un primo protocollo d’intesa per il riuso di quattro ex strutture militari, ubicate nel centro della città, in un’area caratterizzata da immobili di pregio storico-architettonico che ospitano per lo più residenze di tipo signorili e studi professionali oltre a funzioni pubbliche, anche di rappresentanza. La volontà del comune è di promuovere interventi di per la realizzazione di social housing e alloggi convenzionati per studenti a supporto del programma “Torino città universitaria”, a cui si accompagneranno attività culturali e di servizio alle persone e alle imprese.

Tra le varie esperienze internazionali di riuso dell’ex patrimonio militare, interessante è il progetto di cohousing di Vauban a sud di Friburgo, attivo dal 2001. Cinquemila persone abitano in un grosso quartiere ex militare di circa 38 ettari di superficie, studiato per favorire la sostenibilità ambientale: pannelli solari, impianti per la produzione di energia secondaria, servizio di car sharing per sostituire le auto di proprietà.

Grazie ad una condivisione degli obiettivi a priori da parte degli enti pubblici coinvolti, a Torino si prospetta dunque l’opportunità per sviluppare ulteriori soluzioni in tema di social housing per la riqualificazione delle aree militari dismesse, che possano produrre ricadute positive sia per gli enti che le attuano, sia, soprattutto, per l’intera collettività.

Ex caserme: piccoli passi in avanti fra difficoltà e inerzie

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Foto: F. Camerin

E’ recente nel nostro Paese la maturazione di una maggiore sensibilità verso i manufatti architettonici prodotti a cavallo tra Ottocento e Novecento. A questo periodo appartengono molti edifici militari e pubblici di notevole valore architettonico, paesistico, simbolico e identitario, testimonianza di memorie collettive e individuali. Si tratta di un patrimonio assai rilevante che si è formato a partire dall’Unità d’Italia annovera differenti tipologie di edifici: dagli immobili religiosi e conventuali ai manufatti finalizzati all’organizzazione del nuovo assetto dello Stato. Su questo patrimonio andrebbero pensate azioni che dovrebbero combinare redditività economica, recupero e reinterpretazione virtuosa della struttura e dell’organizzazione di parti di sistemi urbani o territoriali.

L’ immobilismo che caratterizza il tema dei beni pubblici è in netta contrapposizione con la velocità estrema con cui il mondo politico ha cambiato e sovrapposto numerose disposizioni legislative. Le norme più recenti in materia non hanno tuttavia affrontato il vero nocciolo della questione, ossia la conoscenza della dimensione e del valore di tale patrimonio e le relazioni con il territorio al quale esso  appartengono. I processi che attengono alla sua dismissione e valorizzazione (spesso si tratta di edifici molto grandi, situati in aree già dotate di infrastrutture e dotati di ampi spazi aperti) hanno riflessi e impatti rilevanti su molte questioni che riguardano le politiche di governo del territorio degli enti locali.

Secondo alcune stime[1] il valore del patrimonio immobiliare pubblico ammonterebbe a circa  400 miliardi di euro- Nonostante un primo censimento dell’Agenzia del Demanio, non si è ancora arrivati ad una ricognizione completa ed attendibile dello stock immobiliare pubblico dal quale sarà possibile ipotizzare i veri valori degli immobili. Ad oggi vengono attribuiti quasi sempre valori inventariali e non reali, e la logica conseguenza di questa errata assegnazione è la svendita dei beni, soprattutto di quelli ubicati in parti strategiche e centrali della città, quindi ad elevato valore di rendita e di immagine per gli acquirenti.

Va comunque sottolineato come la decisione di dismettere o meno un bene pubblico non può essere affidata solo ed esclusivamente ad una “logica di cassa”, ma ogni ipotesi di dismissione deve prima passare attraverso un’attenta ponderazione circa la sussistenza di un interesse pubblico alla conservazione del bene (per usi a favore della collettività o delle stesse amministrazioni). Ciò presuppone un elevato livello di consapevolezza circa le sue esigenze economiche e sociali del territorio, quindi la dismissione dovrebbe essere una sorta di extrema ratio, la soluzione che resta dopo aver valutato tutte le altre alternative possibili.

Rispetto al passato si è rafforzata la consapevolezza che i beni pubblici rappresentano per lo Stato e per gli enti locali non solo una fonte di spesa, ma anche una possibile fonte di ricchezza, se ben amministrati. L’esperienza ha dimostrato che una gestione esclusivamente pubblica dei beni pubblici non assicura necessariamente un utilizzo del bene conforme al principio costituzionale del buon andamento, mentre un eventuale passaggio di titolarità del bene, che potrebbe finanche garantire una migliore utilizzazione economica dello stesso, non implica necessariamente una rinuncia alla funzione da esso svolta, che può essere comunque conservata e garantita attraverso idonei strumenti giuridici.

In attuazione al percorso intrapreso dal 2014 con la stipula di nuovi protocolli d’intesa per la valorizzazione del patrimonio pubblico, l’articolo 26 “Misure urgenti per la valorizzazione degli immobili pubblici inutilizzati” del decreto “Sblocca Italia” (convertito con la Legge 11 novembre 2014, n. 164) inaugura un nuovo iter. L’innovazione normativa riguarda la possibilità di stipulare accordi di programma tra Agenzia del Demanio, Ministero della Difesa ed i Comuni in variante agli strumenti urbanistici per la riqualificazione delle caserme abbandonate.

Ad esclusione dei beni sottoposti alla procedura devolutiva del federalismo demaniale, Agenzia del Demanio e Ministero della Difesa devono effettuare la prima individuazione degli immobili entro quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto. Il provvedimento di individuazione degli immobili dell’Amministrazione della difesa non più utilizzati sarà comunicato alle competenti Commissioni parlamentari. Entro 30 giorni dalla adozione dei provvedimenti di individuazione, Difesa e Demanio si fanno promotori dell’iniziativa di recupero, formulando all’amministrazione comunale una proposta di recupero a diversa destinazione urbanistica, anche previa pubblicazione di un avviso di ricerca di mercato per sollecitare la presentazione della proposta da parte di privati. Inoltre le Regioni, entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore della legge sono chiamate ad adottare le misure necessarie a garantire le semplificazioni documentali e procedimentali, relative anche alla pubblicazione degli atti, per l’approvazione delle varianti urbanistiche e per l’eventuale variazione di strumenti di pianificazione sovraordinati derivanti dall’accordo. Approvata la variante urbanistica, l’Agenzia del demanio e il Ministero della difesa, limitatamente a immobili in uso al medesimo e non più utili alle sue finalità istituzionali, procederanno all’alienazione, alla concessione e alla costituzione del diritto di superficie degli immobili. Infine, alla conclusione del procedimento, all’Amministrazione comunale coinvolta spetta una quota parte dei proventi, secondo modalità determinate con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze da adottare, limitatamente agli immobili dell’Amministrazione della difesa, di concerto con la Difesa.

I protocolli d’intesa “in corso d’opera”

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Foto: F. Camerin

Dopo gli accordi di Roma, Torino e Milano della scorsa estate, dei quali si è dato conto in un precedente articolo[2], tra novembre e dicembre 2014 sono continuati gli iter di valorizzazione del patrimonio non più utile alle esigenze militari, ossia i protocolli d’intesa con tra Agenzia del Demanio, Ministero della Difesa e Amministrazioni locali coinvolte.

A Firenze si è conclusa la prima fase di un percorso che ha portato all’individuazione di nuove destinazioni d’uso di sette beni militari, con un mix di funzioni pubbliche e private che spaziano dal residenziale fino a servizi pubblici. A Trieste il recupero con funzioni commerciali, residenziali, terziarie e ricettive di dieci immobili non più utili per fini militari, rappresenta un’importante occasione di rivitalizzazione e rigenerazione del tessuto urbano, anche in termini di ritorno al Comune in forma di opere di urbanizzazione, e in generale di incremento delle dotazioni socio culturali del territorio. A Padova sono tre i beni che, a seguito della definizione di nuove destinazioni d’uso, saranno inseriti in un programma di dismissione e valorizzazione, anche attraverso il conferimento a fondi immobiliari. L’operazione consentirà, da un lato, di realizzare dotazioni infrastrutturali (parcheggi) per la città e, dall’altro, di soddisfare le necessità dello Stato di riduzione della spesa pubblica per locazioni passive. Sempre in Veneto, il comune di Vittorio Veneto – famoso per essere stato luogo della terza e decisiva battaglia del Piave nel 1918 –, ha proposto nel settembre 2014 il riutilizzo di sette caserme dismesse e farne motore di sviluppo e benessere economico e sociale per la città.

A Piacenza per il recupero di dodici immobili statali il Comune si impegna a recepire all’interno della strumentazione urbanistica i conseguenti scenari di trasformazione. I beni saranno, successivamente, immessi sul mercato o inseriti in piani di razionalizzazione degli usi governativi al fine di ridurre la spesa per affitti. Con un secondo accordo, altri sette immobili piacentini vengono inseriti in iniziative di valorizzazione e dismissione finalizzate all’abbattimento del debito pubblico o in operazioni di razionalizzazione degli spazi finalizzate al contenimento della spesa.

Infine a Torino all’intesa con il Comune del 7 agosto scorso fa seguito  quella per la valorizzazione e razionalizzazione di quattro immobili strategici per il capoluogo piemontese. Sono state formalizzate le prossime azioni per lo sviluppo e l’attuazione dell’iniziativa, anche attraverso la successiva sottoscrizione di uno specifico accordo di programma per la variazione delle destinazioni urbanistiche dei beni.

Gli ultimi provvedimenti sembrano segnare un’inversione di tendenza verso una maggiore operatività al fine di giungere a concrete opportunità di valorizzazione delle aree e degli immobili ex militari. L’aggiornamento dei tre protocolli d’intesa e le prescrizioni sugli accordi di programma del decreto “Sblocca Italia” di fine 2014 si muovono nell’ottica di un superamento dei problemi di coordinamento fra attori e di rapporto con la strumentazione urbanistica e conseguenti difficoltà operative.



1.  Istituto Bruno Leoni e Ministero dell’Economia e delle Finanze.

2. Cfr. F. Gastaldi, F. Camerin, Ex caserme: un’occasione per le città, Millennio Urbano, 11 novembre 2014.

Un modello di sviluppo e alcuni limiti

Per molti anni uno dei tratti più rilevanti della struttura produttiva italiana è stato il sistema dei distretti industriali: aree caratterizzate per un particolare modello di sviluppo locale imperniato sulla presenza di una molteplicità di piccole medie imprese che operano in un ambito circoscritto, “territorialmente determinato”[1] in centri di dimensione piccola e medio-piccola e spesso secondo un continuum che è stato definito con il termine di “città diffusa”[2].

Il modello di sviluppo basato sui distretti industriali si è realizzato troppo spesso senza una progettualità sul versante urbanistico-architettonico. A livello locale l’industrializzazione diffusa (avvenuta spesso nella sua fase iniziale, in deroga o in assenza di strumenti urbanistici) è stata tollerata e favorita poiché “limitava i problemi che i governi locali dovevano affrontare e perché manteneva le funzioni integrative svolte dalla famiglia e dalla comunità locale”[3].

Alle occasioni di ripensamento del modello di sviluppo territoriale sopra delineate è subentrata la situazione di crisi economica. Un fenomeno recentissimo correlato alla crisi, ancora non completamente valutabile e quantificabile in termini numerici, riguarda la tendenza degli immigrati stranieri a tornare in patria o a spostarsi in altri paesi europei. La crisi sta avendo un impatto rilevante su molte variabili economiche e sociali e, quindi, anche sui processi migratori. Le associazioni di volontariato, i sindacati, e la stesse comunità di stranieri hanno segnalato questo fenomeno. Sembra, inoltre, che molti stranieri che hanno comperato abitazioni o contratto mutui siano per ora bloccati nei loro progetti di ritorno nelle terre di origine per la congiuntura negativa del mercato immobiliare e la difficoltà a vendere le loro. Un indizio potrebbe essere rappresentato dagli “abitanti scomparsi” al censimento 2011 rispetto alle risultanze anagrafiche, ma occorrerà aspettare dati di maggior dettaglio e ulteriori verifiche per confermare o smentire questa ipotesi interpretativa; se non si tratta di fuga, certamente si è di fronte ad un rallentamento degli arrivi, soprattutto per la componente maschile.

 

La crisi e le nuove domande di governo del territorio

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Foto: F. Gastaldi

In generale appare piuttosto frammentario e insoddisfacente il quadro interpretativo dei modi contemporanei di produzione di territorio. Nell’ambito di questi fenomeni, ancor meno indagati appaiono gli effetti territoriali della crisi, non solo quelli legati al mercato immobiliare e alla produzione edilizia, ma anche molti altri (blocco delle grandi trasformazioni urbane, operazioni rinviate, nuovi modelli di mobilità e consumo, stili di vita, eccetera).

È importante individuare alcuni possibili filoni di ricerca per l’analisi delle conseguenze e degli impatti territoriali della crisi evitando semplificazioni e non affidandosi unicamente all’esame dei principali indicatori relativi ai fatturati delle aziende, ai trend occupazionali, all’andamento dei consumi familiari o alla loro capacità di risparmio. Sulle conseguenze nei territori periurbani di un processo di dismissione e sottoutilizzo degli spazi della produzione, oltre che della residenza, si sono interrogati alcuni ricercatori[4], evidenziando quanto il processo, in atto ormai da alcuni anni, metta in discussione gli stessi strumenti di lettura, interpretazione e possibili progettualità dei tessuti di piccola media impresa italiani. Cambiano anche le strategie individuali, per esempio nell’accesso al mercato abitativo, che risentono, oltre che di minori disponibilità economiche e di scarsa fiducia nel futuro, anche delle aumentate inerzie del credito bancario per persone e imprese.

Si assiste quindi a un comportamento dualistico per cui da un lato molti amministratori locali dichiarano di voler combattere le nuove edificazioni (perché c’è la crisi), ma d’altro lato sono disponibili a trattare casi di accordi di programma per nuovi grossi progetti su aree agricole perché considerati utili per “superare” la congiuntura economica negativa, in prospettiva occupazionale, ma anche per favorire nuove entrate per i comuni. La crisi di risorse pubbliche ha indubbie (e ovvie) ripercussioni sulla minore manutenzione urbana e sulla gestione del territorio, sull’aumento di accordi partenariali e, tendenzialmente, a gestioni associate fra comuni.

Sarebbe opportuno chiedersi quanto gli “attori della pianificazione” recepiscano effettivamente la crisi. Bisognerebbe in sostanza domandarsi se sia in corso un processo di apprendimento/innovazione vero e proprio legato alla crisi e se esso ia in grado di superare previsioni urbanistiche riferite all’epoca pre-crisi, quando erano ancora pesantemente influenzati da logiche di sviluppo che si supponevano illimitate, specie per alcuni settori di attività economica.

Per il mercato dei capannoni spesso è difficile l’incontro fra domanda e offerta: ogni azienda e ogni imprenditore ambirebbero ad avere spazi fatti su misura, ma la bassa qualità territoriale degli insediamenti produttivi sparsi, l’assenza di servizi, i tempi della mobilità sono elementi ormai “strutturali” in cui oggi si inserisce il fattore crisi.

La riqualificazione, o il riuso, dei contenitori abbandonati li vede a volte trasformati in loft, luoghi di intrattenimento (es. discoteche, palestre, sale prove musicali), spazi creativi o semplicemente depositi, magazzini, sedi di attività nel campo dei servizi. Le aree artigianali si trasformano – oltre che in aree a destinazione commerciale grazie alla disponibilità di spazi per parcheggio – più raramente in luoghi del terziario.

In tutti i casi elencati si assiste generalmente a spostamento di funzioni dai centri urbani verso le aree esterne  per cercare di sfruttare i prezzi più convenienti degli affitti e la maggior quantità di spazio disponibile. Le interminabili distese di edifici e capannoni industriali di medio-piccola taglia, oggi popolati da cartelli con scritto “affittasi” o “vendesi”, sono spesso incapaci di rispondere alle nuove esigenze delle imprese, costrette a riorganizzare la propria produzione per rispondere alla crisi economica, ma al contempo sono altrettanto inadeguati a rispondere “a nuovi segmenti di domanda legati (…) a forme del produrre che faticano a collocarsi negli stock esistenti”[5], spesso caratterizzati da mediocre qualità, da alti costi di manutenzione e di gestione e dalla carenza di servizi collegati. E’ così che, non solo gli edifici, ma anche le aree esterne e circostanti i capannoni, o perfino le aree di interi sistemi produttivi, si avviano a progressivo degrado.



Riferimenti bibliografici

[1] Giacomo Becattini, Il distretto Industriale, Rosemberg & Sellier Torino, 2000, p. 59

[2] Francesco Indovina, Dalla città diffusa all’arcipelago metropolitano, FrancoAngeli, Milano, 2009

[3] Carlo Trigilia, “Dinamismo privato e disordine pubblico. Politica, economia e società locali”, in AA. VV. Storia dell’Italia repubblicana. Volume secondo. La trasformazione dell’Italia: sviluppo e squilibri. Tomo 1 Politica, economia, società, Einaudi, Torino 1995, p. 743

[4] Federico Zanfi, “I nuovi orizzonti della città diffusa. Dinamiche emergenti e prospettive per il progetto urbanistico”, in Urbanistica n. 147, 2011, pp. 100-107; Arturo Lanzani, Federico Zanfi, “Piano casa. E se la domanda fosse ridurre gli spazi?”, in Dialoghi internazionali n. 13, 2010, pp. 126-145

[5] Federico Zanfi, “Dopo la crescita: per una diversa agenda di ricerca”, in Territorio n. 53, 2010, p. 112