Le reali dimensioni delle città metropolitane

La Legge 56/2014, nota come Riforma Delrio, istituisce le città metropolitane facendole coincidere con i perimetri delle precedenti province. Pensati in altra epoca e per altri fini i territori provinciali non corrispondono alla dimensione reale degli odierni sistemi metropolitani (1). Alcuni sono molto più ampi del sistema metropolitano di riferimento, mentre in altri casi sono questi ad essere più ampi dei confini amministrativi delle città metropolitane. Appartengono per esempio al primo caso Torino, che con i suoi 300 comuni arriva fino alle più alte cime delle Alpi, o anche Genova, per la zona del Tigullio o per le aree dell’entroterra appenninico, alcune maggiormente rivolte verso la Pianura Padana.

La legge Delrio con il voto ponderato assegna nelle province un rilievo maggiore ai comuni con più popolazione, senza tuttavia inibire al sindaco di un comune piccolo la possibilità di divenire Presidente della Provincia. Cosa che in effetti si è verificata in diversi casi già nella prima tornata elettorale. Nelle città metropolitane invece il potere è per legge fortemente accentrato sul comune capoluogo, rispetto al quale tutti gli altri si trovano in posizione subalterna. Vero è che negli statuti dei nuovi enti è in taluni casi stato previsto il passaggio ad un sistema ad elezione diretta, ma i comuni capoluogo non sembrano avere fretta di dare attuazione a questa decisione.

L’impostazione più centralista e gerarchica prevista dalla legge per la città metropolitana potrebbe almeno in via teorica essere più idonea per il governo delle parti di territorio che sono in più stretta relazione funzionale con il comune capoluogo, che vivono con questo in stretta simbiosi, tanto da condividerne servizi a rete essenziali come il trasporto pubblico, l’acquedotto, i depuratori, la raccolta rifiuti, ecc.  Gli altri comuni, più distanti e distaccati, e quindi più autonomi e meno dipendenti dal capoluogo per la loro sopravvivenza, intrattengono rapporti di pari intensità anche con i territori di province confinanti (o aree vaste, come si chiameranno). Per esempio entro i confini amministrativi della Città metropolitana di Firenze il sistema metropolitano appare monco, mancando tutta la parte di pianura che arriva fino a Prato, verso la quale non vi è soluzione di continuità nell’edificato. Vi sono invece all’interno dei confini amministrativi ampi territori, lontani da Firenze, che sono esterni al sistema metropolitano e che potrebbero forse più coerentemente e convenientemente essere aggregati alle province (o aree vaste) confinanti.

 

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Figura 1

Nel caso di Milano il sistema metropolitano è invece in ogni direzione molto più ampio dei confini amministrativi della Città metropolitana, la quale rischia di non essere un riferimento adeguato per governare efficacemente un sistema molto più ampio, che, come evidenziato dall’OCSE nel 2006 (Figura 1), o dal recente rapporto Redifining Global Cities (2), il quale, includendo nel calcolo la popolazione di intere province confinanti, attribuisce al sistema metropolitano di Miano una popolazione di 7,7 milioni di abitanti contro i 3,2 della Città Metropolitana individuata dalla Riforma Delrio. Come ovviare al problema?

Appare poco realistico pensare di ampliare i confini della Città metropolitana fino ad includere un territorio metropolitano che coprirebbe la maggiore parte di quello regionale. Più sensato potrebbe essere affrontare la particolarità del sistema metropolitano Milanese attraverso forme di governance innovative, quindi mediante tavoli di lavoro, intese, accordi, supportate da strutture tecniche dedicate se necessario. Si potrebbero così coordinare le decisioni più importanti, mettendo attorno al tavolo, in una sorta di sistema federato, la Città metropolitana e tutti i comuni appartenenti alle polarità urbane esterne che fanno parte del sistema metropolitano.

Questo approccio non esclude comunque la possibilità di apportare locali modifiche ai confini ove ve ne sia l’opportunità. Si pensi per esempio alla direttrice verso il Sempione e l’Aeroporto di Malpensa, o verso l’area di Saronno, o per valutare alcune richieste già avanzate di adesione come quella del Comune di Vigevano. O anche per valutare in modo più ampio un accorpamento della Brianza.

 

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Figura 2

Risultati efficaci si potrebbero ottenere anche con un approccio solo apparentemente opposto, che trae spunto dall’impostazione più centralista che la legge prevede per le città metropolitane. Guardando una foto aerea tratta da Google maps (Figura 2) si nota che entro i confini della Città metropolitana esiste una parte centrale conurbata, costituita dal Comune di Milano e da circa 25 comuni di cintura. Questa parte è anche riconosciuta dal PTCP di Milano del 2013 che la denomina Città Centrale; include comuni che vivono in simbiosi con il capoluogo, senza soluzione di continuità nell’edificato, ma anche nei servizi e nei trasporti. I confini della Città metropolitana potrebbero essere ricondotti a questo nucleo centrale, definendo regole di cooperazione più forti, motivate dalla simbiosi in cui tutti questi comuni convivono nello stesso organismo urbano. I restanti territori potrebbero essere aggregati alle province, o aree vaste, confinanti, prevedendo un tavolo di governance, o sistema federato, analogo a quello sopra descritto per coinvolgere le polarità urbane che costituiscono il sistema metropolitano.

Nessuna delle due alternative è semplice da perseguire. Tuttavia si deve decidere e agire, è necessario superare la situazione di stallo in cui si trova oggi il nuovo ente. I confini della Città metropolitana di Milano sono troppo grandi rispetto alla Città Centrale, ma allo stesso tempo anche troppo piccoli rispetto al sistema metropolitano. Si tratta di una situazione particolare, che non può essere affrontata con i normali strumenti negoziali che le norme nazionali e regionali mettono a disposizione.

Se il referendum confermerà le modifiche alla Costituzione, la Regione avrà il compito di ripensare le province organizzandole in aree vaste. Il ragionamento riorganizzativo non dovrà lasciare fuori la Città metropolitana, anche se ogni modifica che la riguarda, sia sui confini che sulle regole di voto e sui principi base di funzionamento, deve passare per una legge del Parlamento (2). Potrebbe essere occasione per sollecitare una legge apposita che tenga conto delle caratteristiche uniche del Sistema metropolitano Milanese.

Riferimenti

  1. In un precedente intervento su Millennio Urbano del 7.9.2016 il tema dell’adeguatezza di dimensione era stato approfondito con riferimento ai livelli comunale, provinciale e regionale.
  2. Brookings Intitution Metropolitan Policy Program, Redifining Global Cities,2016.
  3. Le città metropolitane sono enti previsti dalla Costituzione (art 117), anche nel testo nuovo sottoposto al referendum, e la modifica dei loro confini, anche se di iniziativa regionale in termini di proposta, può essere approvata solo con apposita legge di competenza del Parlamento.

Metropoli in salsa texana

Se le città altro non sono che il registro materiale della storia delle società, con tutti i loro progressi e con le loro sconfitte, confrontare città che appartengono a storie e culture diverse è un esercizio da condurre con attenzione e discernimento. Nel nostro mondo globalizzato la storia ha ritmi sempre più accelerati e le società tendono a fondersi tra loro; l’omologazione e la conseguente perdita di significato sono i pericoli da evitare. Le città, per competere e crescere, devono offrire contesti originali, ricchi di storia, di esperienze e di opportunità.

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Foto: A. Pasetti

Un viaggio a Austin, capitale del Texas, ad esempio consente di fare qualche riflessione a confronto con le Città metropolitane italiane. Queste ultime, come noto, sono in corso di formazione e credo che abbiano molto bisogno di capire sé stesse per costruire la propria nuova identità di area vasta e formulare le proprie originali visioni strategiche.

Va innanzi tutto precisato che la dimensione metropolitana negli Stati Uniti ha un’essenza statistica definita dal Bureau of the Census. Le Metropolitan Statistica Area (MSA) hanno al loro centro una o più contee dove è maggiormente concentrata la popolazione dell’area metropolitana, che è definita dai flussi di pendolarismo e da caratteristiche insediative che rendono omogenee altre contee a quelle centrali. Le MSA possono avere fino a tre città centrali indipendentemente dal fatto di essere collocate in stati diversi[1].

La Greater Austin, ovvero la MSA Austin-Round Rock, si estende su 11.080 Kmq., dove vivono poco più di 2 milioni di abitanti. Dentro questa vasta area metropolitana, la città di Austin conta meno della metà degli abitanti complessivi. Per dimensione la MSA si colloca al 35° posto ma nella graduatoria del PIL pro capite si pone al 16°. La sua storia inizia nel 1800 come avamposto nei conflitti con i nativi americani (Tonkawa, Comanches e Apaches), per poi evolversi fino a diventare la capitale di un grande Stato federato.

Austin possiede una rete stradale imponente sulla quale la domanda mobilità viene quasi interamente soddisfatta dagli spostamenti su auto; per contro il trasporto pubblico su gomma e su ferro esiste ma è scarsamente utilizzato a favore del mezzo privato. La Highway 35, un’autostrada interstatale di oltre 650 Km che collega il Texas con il confine messicano a sud e lo Stato dell’Oklahoma a nord, transita accanto al cuore della città ed è costantemente trafficata giorno e notte. Altri grandi arterie forniscono il supporto alla mobilità interna all’area e consentono di raggiungere i centri commerciali, i parchi, i luoghi di lavoro, i grandi servizi urbani che sono diffusi in tutta l’area metropolitana.

Le autorità pubbliche sono consapevoli della necessità di incentivare il trasporto collettivo ed hanno quindi redatto un piano strategico 2014 – 2019 per migliorare il funzionamento e l’attrattività del sistema. Al di là delle valutazioni sul rapporto pubblico – privato, l’abitudine di muoversi sull’intero territorio e le strategie infrastrutturali e trasportistiche messe in atto dall’Autorità pubblica forniscono una chiave di lettura della dimensione metropolitana della città, nel percorrere la quale si ha la chiara percezione della grande varietà di funzioni insediate.

L’economia della Greater Austin ha alcuni pilastri nella presenza di grandi Società high-tech e di importanti servizi professionali e finanziari, ma sono presenti anche notevoli attività pubbliche, in particolare relative all’istruzione universitaria. Le principali attività concentrate sono nella City of Austin, ma forti concentrazioni produttive sono anche a Round Rock, a Cedar Park, a Georgetown e San Marcos. Analogamente i principali servizi, in particolare quelli ospedalieri, sono distribuiti anche nelle zone periferiche e nei sobborghi.

In questo vasto territorio infrastrutturato e urbanizzato sono presenti anche numerosi parchi e riserve naturali. La regione è caratterizzata dalla presenza di diversi laghi, sia naturali che artificiali e, considerato il clima tropicale, ciò genera una ricchezza di ambienti che ospitano una varietà di animali e piante.

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Foto: A. Pasetti

Come in ogni Metro Area statunitense anche in quella di  Austin è downtown il suo cuore pulsante. Qui tra i palazzi del potere politico e i grattacieli di quello economico si integrano  le culture yankee e messicana. Nella sesta strada, dove sono ancora presenti alcuni edifici storici, si concentrano i locali dove si esibiscono dal vivo complessi musicali: Austin, pur non essendo una città turistica, è famosa per i suoi festival musicali che attraggono visitatori e performers, e si è guadagnata il soprannome di “Live Music Capital of the World”. Ma la vera anima di Austin sta nel rapporto che la città ha con l’acqua:  nel suo cento si trova infatti il Lady Bird Lake, una lunga distesa d’acqua che fa pensare alle enormi mandrie che, negli anni della conquista del west, attraversavano un paese spesso desertico per trovare rifugio e ristoro proprio qui, dando vita ai primi insediamenti urbani.

Osservare le altre città del globo da una parte, quindi, ci avvicina ad altre comunità e ci arricchisce di nuovi valori, dall’altra ci aiuta a capire meglio le nostre città, come queste si differenziano dalle altre e che cosa di unico hanno da proporre.



[1]

Sulla validità del modello statunitense di definizione delle aree metropolitane e sulle differenze con la realtà europea ed italiana si veda G. Martinotti, Metropoli, Bologna, Il Mulino, 1993, pp. 61-84. L’ordinamento americano sugli Enti locali è diverso da quello italiano e l’approccio alle città metropolitane ha un carattere più manageriale che istituzionale sulla gestione dei servizi collettivi . Analogamente alle nostre realtà però, la città possiede strumenti di pianificazione territoriale e strategica di area vasta a «geometrie variabili» (cfr. www.austintexas.gov ). Per molti spunti interessanti raccomando la lettura del documento «Imagine Austin – comprehensive plan ».

 

Città metropolitane e Regioni: una sfida mortale?

Il rapporto tra Città metropolitane e Regioni è un problema non risolto di carattere nazionale.

Il fastidio che provano le Regioni, quasi tutte ostili e in ritardo nell’attuazione della legge 56/2014, nei confronti di queste nuove intruse, si declina con diversa intensità in relazione ai loro specifici peso e consistenza.

Nel caso della Regione Liguria,  ad esempio, emergono, a giudizio di chi scrive, due fattori:

1) la sua piccola dimensione e la conseguente marginalità nello scenario nazionale ed internazionale  la portano a concentrarsi sui processi interni di governo del territorio, anche i più minuti,senza curarsi della sussidiarietà e la delega di funzioni verso gli altri enti territoriali, i più prossimi ai bisogni dei cittadini. Si tratta di un conflitto ad armi impari perché la Regione detiene poteri legislativi, programmatori e distributivi di risorse, decisivi nel risolverli sempre a suo favore.

2) La rilevanza della città di Genova rispetto alla dimensione regionale e la sua relativa indipendenza nel determinare politiche di intervento nel proprio territorio. Con il Comune di Genova la Regione ha un rapporto diverso da quello con i Comuni minori, a volte apparentemente collaborativo per conseguire obiettivi che interessano anche la stessa Regione, ma in realtà sempre competitivo.

La formazione delle Città metropolitane ed il progetto di riforma costituzionale che attribuisce allo Stato l’esclusività della legislazione in materia di funzioni delle Città metropolitane e di principi di governo del territorio hanno determinato una reazione di chiusura da parte di molte Regioni che percepiscono tali novità come minacce e non come opportunità. Il recente confronto tra Stato e Regioni in occasione della discussione della legge di stabilità non ha affrontato specificamente questo tema ma ha reso esplicito il dissenso.

Personalmente ho molte riserve sui contenuti della riforma e sui modi con cui il Governo nazionale sta procedendo (in particolare la cosiddetta “abolizione delle Province”), ma sta di fatto che una riforma è assolutamente necessaria e deve investire tutta la struttura amministrativa pubblica, nessun Ente escluso. L’esigenza della riforma nasce dai cambiamenti strutturali che riguardano la società, l’economia ed il territorio, a fronte dei quali l’attuale assetto organizzativo risulta inadeguato.

Emergono nuovi fenomeni, come l’immigrazione, che investono il continente europeo e richiedono una maggiore integrazione comunitaria. Questa potrebbe portare ad una riduzione del potere dei singoli Stati, dando quindi nuovo impulso al regionalismo europeo. Ma siamo sicuri che le attuali Regioni italiane siano in grado di svolgere funzioni di questa portata o non debbano piuttosto integrarsi per conseguire più efficienza e maggiore peso rappresentativo nel contesto europeo?

Qualcuno sostiene che è in corso una “lotta per la sopravvivenza” tra Stato, Regioni, Città metropolitane e Comuni; in questa lotta le Province, i soggetti più deboli, hanno già dovuto soccombere: si tratta di capire chi sarà il prossimo, in una sfida mortale senza esclusione di colpi.

L’esito più probabile è che la sfida si concluda con la sconfitta di tutte le parti in causa, ma soprattutto con il definitivo declino del Paese. Se ci sta a cuore il nostro futuro dovremmo affrontare la questione in modo più serio, come hanno fatto altri Paesi europei.

In Germania le aree metropolitane sono realtà finalizzate allo sviluppo strategico del territorio e promuovono concreti progetti di intervento anche al di là dei confini regionali. Un esempio? l’Alleanza, nata a Mannheim, centro economico e culturale dell’area metropolitana del Rhine-Neckar, per incrementare i benefici e limitare gli impatti del progetto di linea ferroviaria TEN 24 Genova – Rotterdam.

Se vogliamo uscire dalla crisi dobbiamo spostare la competizione dall’interno verso l’esterno; dall’analisi del posizionamento delle aree strategiche italiane nel contesto globale possiamo individuare quegli elementi che ci consentano di promuovere sviluppo economico, creare nuova attrattività, ed assicurare ai cittadini migliori condizioni di vita e ambienti più sicuri e accoglienti. Ciascuno deve fare la sua parte per concordare un serio progetto di territorio.

Si può iniziare migliorando e utilizzando gli strumenti che sono già a disposizione: i Programmi Operativi Regionali 2014/2020, le banche dati, le relazioni con le Regioni e le aree metropolitane europee, i Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale ed i Piani urbanistici comunali.

Che cosa riserverà il futuro alle Città metropolitane (dovranno diminuire di numero?) ed alle Regioni (dovranno fondersi tra loro?) dipende anche da noi, se siamo capaci di collaborare per lo sviluppo dell’Italia e dell’Europa.

E’ necessario che le energie migliori escano allo scoperto e diano il loro contributo.

Riferimenti

L’immagine di copertina è tratta da Wikipedia e raffigura il ponte sul Reno Konrad Adenauer che unisce Mannheim a Ludwigshafen nella Metropolregion Rhein-Neckar.