Città metropolitane: luoghi comuni

Quando le Città metropolitane (CM) sono state introdotte nel quadro istituzionale italiano molti (vedi ad esempio la nota illustrativa ANCI sull’attuazione della legge 56/2014, di seguito citata) avevano pensato che potessero: “…segnare una svolta fondamentale per il governo territoriale del nostro Paese … conseguendo una nuova capacità di coordinamento dell’azione complessiva di governo del territorio metropolitano … e quindi … svolgere un ruolo fondamentale, per l’elaborazione e l’attuazione di politiche volte alla crescita ed alla occupazione, alla semplificazione burocratica ed alla efficienza dei servizi, alla digitalizzazione dei territori e al rafforzamento delle forme di civismo e di partecipazione.”

A fronte di queste formidabili aspettative, le CM sono riuscite in questo lasso di tempo ad impostare un percorso innovativo tale da consolidare un sostanziale miglioramento delle azioni di governo del territorio? Hanno parlato al cuore delle comunità metropolitane dando la concreta speranza di una svolta da troppo tempo attesa?

Probabilmente no e sembrano anzi entrate in un cono d’ombra, premessa di silenziose uscite di scena. Per rianimare l’attenzione e chiarire qualche fraintendimento vorrei offrire alcuni spunti utilizzando il punto di vista, poco frequentato, dei “luoghi comuni” e delle diverse accezioni che questo termine può assumere.

Metropoli / Megalopoli. La prima accezione del termine “luogo comune” è: “stereotipo”. Molte persone, tra cui anche diversi Amministratori metropolitani italiani, poco informate e culturalmente pigre, legano il termine CM a realtà come New York, Londra, Parigi. Non so quanti citerebbero Jing-Jin-Ji che, a seguito della fusione di Pechino con Tianjin e la provincia dello Hebei, si appresta a diventare una super-megalopoli di 110 milioni di abitanti, circa 5 volte maggiore di New York, Londra e Parigi messe insieme.

Lo stereotipo dimensionale è di origine soprattutto americana. In Europa non è così: come documenta approfonditamente un recente studio di Carrer e Rossi (Le Città metropolitane in Europa, prodotto per IFEL 2014) la definizione di Città o Area metropolitana è molto sfaccettata e si basa soprattutto sul modello di governance di una determinata situazione urbana, anche al di là di assetti normativi e legislativi.

Tra le Città metropolitane citate dallo studio ci sono ad esempio Porto (230.000 abitanti) o Rotterdam (610.000 abitanti), la cui dimensione non risulta certo determinante per il ruolo metropolitano ad esse affidato.

Da questo stereotipo deriva l’idea degli opinionisti nostrani che le uniche CM italiane degne di questo nome siano Roma, Milano e Napoli, con un conseguente declassamento delle altre ed una sottintesa finalità di far convergere solo su queste tre realtà le risorse finanziarie e gli atout strategici nazionali: il cono d’ombra potrebbe forse servire allo scopo.

Infrastrutture e spazi pubblici. Una seconda accezione di “luoghi comuni”, o per meglio dire collettivi, riguarda le infrastrutture e gli spazi o servizi pubblici che in qualche modo si differenziano dagli spazi privati.

La mobilità interna all’area metropolitana è ritenuta elemento cardine. Forse perché quando si parla di “metropolitana” la prima cosa che viene in mente è la rete di trasporto pubblico in sede propria di cui sono dotate molte grandi città. Una città servita da una “metropolitana” viene considerata solo per questo come “Città metropolitana”. Si utilizza una metonimia, figura retorica che scambia l’effetto (la presenza di una rete trasportistica in sede propria) con la causa (la necessità di corrispondere ad una consistente domanda di mobilità in un’area urbana vasta).

In realtà la mobilità urbana è solo una delle esigenze che richiedono servizi di livello metropolitano: pensiamo ad esempio, oltre ai collegamenti infrastrutturali esterni, all’accesso alla rete informatica, a servizi finanziari internazionali, all’offerta culturale scolastica, universitaria e di ricerca applicata, alle reti energetiche, di approvvigionamento idrico e di riciclaggio o smaltimento dei rifiuti, ai parchi ed alle reti ecologiche, alla promozione del territorio attraverso strumenti di marketing territoriale, ecc.

Un parametro poco appariscente ma significativo riguarda la qualità e l’organizzazione degli spazi pubblici. Chi frequenta CM consolidate sa che, ovunque ci si trovi, al centro come in periferia, si ha la sensazione di vivere in una dimensione integrata perché tutti gli spazi pubblici hanno un’impronta che li accomuna e che ci fa sentire partecipi della vita dell’intera Città.

Riferimenti

L’immagine di copertina è tratta da Wikipedia.

Parigi e la perdita dell’aureola

Il terrorismo nelle strade piene di gente della Ville Lumière sembra aver innanzi tutto abbattuto il mito di una città che per prima ha portato le insegne della modernità. Ricorda Walter Benjamin che un mattino, all’improvviso, Parigi possedette le migliori strade per automobili di tutta Europa. E tuttavia, mentre tutto ciò avveniva un secolo e mezzo fa,  persino Charles Baudelaire giudicava più dignitoso perdere le proprie insegne di poeta, nel tentativo di passare indenne attraverso il traffico dei boulevard di Parigi, piuttosto che la vita stessa.

Il fatto che ora la vita la si possa perdere semplicemente sostando in uno degli innumerevoli café, restaurant e salle de musique di questa città-specchio della modernità ha un po’ lo stesso effetto di simbolo infranto che si ottiene lanciando un sasso contro la vetrina di una banca o di un negozio di lusso: non è il contenuto che interessa ma tutto ciò rappresenta quella insegna distrutta. I boulevard della capitale del Secondo Impero realizzata dal barone Haussmann  – che, come ha sottolineato Marshall Berman, costituiscono «le basi  economiche, sociali ed estetiche per l’aggregazione di una enorme quantità di persone» – sono stati per un secolo e mezzo la vetrina della modernizzazione dello spazio urbano ora andata in pezzi.

D’altra parte però da quello stesso processo di modernizzazione sono nati gli insediamenti  della città industriale che nel caso di Parigi e non solo si concretizzano nel concetto di banlieue, secondo il primo ministro francese Manuel Valls luoghi de «l’apartheid territoriale, sociale ed etnica». Da lì, da questi ghetti che nel caso della Ville Lumière si situano in modo paradigmatico al di là dell’anello del Boulevard Périphérique, nasce la forma mentis della separazione e dell’isolamento. Ora sembra assodato che gli autori degli attacchi terroristici che hanno mandato in frantumi la vie parisienne siano l’incarnazione  di quel «tipo di isolamento prodotto dalla mancanza di inter-comunicazione che deriva dalla differenza di lingua, di costumi, di tradizioni e di forme sociali» che – secondo la definizione messa a punto nel 1928 dal sociologo Louis Wirth-  rappresentano il ghetto.

Il connubio tra ghetto e jihadismo europeo emerge quindi dalle biografie degli autori delle stragi di Parigi. Bisognerà allora pensare a nuovi modelli urbanistici e di socializzazione, sostiene Farhad Khosrokhavar, che da tempo studia il fenomeno. Eppure  il problema più che la riqualificazione urbana, materia sulla quale è stata istituita un’apposita agenzia, riguarda la mancata integrazione tra la città centrale e le cité, i comuni autonomi dove prevale l’aspetto del quartiere dormitorio tipico di molta edilizia popolare novecentesca. In altre parole finché i banlieuesard non saranno parigini a tutti gli effetti l’apartheid territoriale, sociale ed etnica continuerà ed essere l’aspetto qualificante le banlieue. Se da una parte l’aureola della Ville Lumière si è persa insieme alle vite stroncate dai terroristi, dall’altra Parigi può ritrovarsi la sua identità di metropoli europea che ha più a che fare con il sistema di trasporto metropolitano, piuttosto che con la città delineata dalla ristrutturazione amministrativa di un secolo e mezzo fa.

E tuttavia, a differenza di altre grandi città europee che sono dotate di un ente di governo metropolitano quello della Grande Parigi esisterà solo a partire dal 1 gennaio 2016. L’ostacolo sulla strada della governance metropolitana – con particolare riguardo alle politiche abitative, materia che divrebbe finalmente attenere alla pianificazione di area vasta  – riguarda il fatto che l’unico ente territoriale fino ad ora competente sull’agglomerazione metropolitana è la Regione Ile de France, che anche dal punto di vista spaziale finisce per coincidere essa.

 

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Foto C. Fissardi

Parigi è quindi, allo stesso tempo, una grande metropoli di oltre 12 milioni di abitanti, che addirittura oltrepassa i confini dell’Ile de France,  e la storica Ville Lumière che ne racchiude solo 2,3 milioni. Con l’istituzione a breve del nuovo ente territoriale intermedio tra comuni e regione solo la metà della popolazione dell’area metropolitana e  poco più di un quinto della sua superficie saranno inclusi nella Métropole du Grand Paris da  6,5 milioni. Allora se alla Grande Parigi ancora manca una identità metropolitana, che passi anche attraverso il senso di appartenenza dei suoi cittadini, il rischio è che al processo di ristrutturazione amministrativa, attuato attraverso la costituzione del nuovo ente, non faccia seguito l’integrazione dei cittadini. Si tratta di una questione da non sottovalutare se l’emergenza sociale dell’integrazione nella dimensione civile di una grande metropoli della banlieue, concetto dentro il quale vanno a finire buona parte di quei comuni che stanno al di là del Boulevard Périphérique  e che costituisce uno stigma per chi vi abita,  diventa sempre più urgente.

Riferimenti

Su Parigi e la questione delle banlieue si vedano i numerosi articoli pubblicati in questo sito.

I nuovi piani metropolitani: dove sono finiti il bambino e l’acqua sporca?

La pianificazione territoriale di area vasta è ormai uscita di scena insieme alla cosiddetta abolizione delle Province? Apparentemente no: la legge 56/2014 e le leggi urbanistiche regionali, in particolare quelle aggiornate alle indicazioni della riforma, continuano a parlarne. Sta di fatto però che mentre le vecchie Province avevano un chiaro fondamento istituzionale proprio nelle funzioni di governo dell’area vasta, espresso specialmente attraverso i PTCP, i nuovi Enti voluti dalla riforma hanno una fisionomia più incerta, sono stati privati di risorse economiche e di personale, e non è stato chiaramente definito il loro rapporto di autonomia o di dipendenza dalle Regioni.

Da parte loro le Regioni, che dovrebbero favorire la formazione dei nuovi Enti, si sentono minacciate dai nuovi disegni di riforma centralistica, con progetti di accorpamento e quant’altro, e non hanno alcun interesse a devolvere i loro poteri di pianificazione territoriale, semmai tendono ad accentrarli, anche se il livello regionale non è certamente il più adatto per affrontare i problemi dell’area vasta.

In particolare alcune Regioni non solo avevano considerato le Province come Enti subordinati sui quali scaricare compiti “scomodi”, ma hanno sistematicamente ignorato e disconosciuto il valore dei loro Piani, osteggiandone la formazione e l’attuazione, perché ritenute competitive con il potere regionale di governo del territorio; invece di favorire il governo dell’area vasta hanno privato di risorse l’attuazione dei PTCP preferendo la tradizionale ripartizione a pioggia.

Forse la pianificazione provinciale di area vasta, una volta divenuta capace non solo di coordinare e razionalizzare gli strumenti di pianificazione comunale superandone i limiti localistici – ma anche di esprimere previsioni di assetto del territorio di tipo intersettoriale, orientate verso i criteri di uno sviluppo organico ed equilibrato – e di argomentare le scelte su inoppugnabili e radicate conoscenze dell’area vasta – quindi motivando adeguatamente il diniego ad incongrue operazioni di trasformazione – dava un po’ fastidio.

Contro la pianificazione provinciale è stato utilizzato lo slogan della semplificazione, molto suggestivo ma ambiguo, quando da una parte si dichiarava l’esigenza di ridurre tempi e costi mirando ad una sempre più spinta efficienza, ma dall’altra si intendevano solo rimuovere ostacoli per l’attuazione di interventi incongrui rispetto alle reali esigenze del territorio.

Insomma: con il pretesto di eliminare disfunzioni ed inefficienze (l’acqua sporca), in realtà si è mirato ad eliminare un fastidioso attore istituzionale incaricato della pianificazione di area vasta (il bambino) dotato di capacità innovativa e dialogica nell’esercizio delle funzioni di governo del territorio, ma privo di sufficienti poteri.

Dunque, per capire la direzione verso la quale stiamo andando dopo la legge 56/2014, e ricordando il principio che nulla si crea e nulla si distrugge, dobbiamo innanzi tutto chiederci: dove sono andati a finire il bambino e l’acqua sporca?

Per quanto riguarda l’abolizione delle Province accusate di essere Enti “inutili e dispendiosi”, smaltita l’ubriacatura propagandistica, anche i media più allineati si stanno chiedendo se l’obiettivo era quello giusto, a fronte dei profondi dissesti nell’erogazione di servizi essenziali causati dalla “riforma” e dell’emergere di nuovi e sempre più gravi fenomeni di corruzione e di inefficienza che investono gli altri livelli di governo del territorio.

E i PTCP? Quegli strumenti di pianificazione che, pur privi di mezzi e di poteri impositivi, erano riusciti miracolosamente a dare ordine e indirizzo alle previsioni di assetto del territorio, collocando le scelte alla giusta scala di intervento? Tutto finito?

Soprattutto dal basso e cioè dai Comuni chiamati a condividere scelte per l’assetto del territorio, si sta manifestando un crescente bisogno di strumenti capaci di dare ordine e prospettiva.

La legge 56/2014 in effetti ha dato un forte impulso all’aggregazione dei Comuni minori ed ha avviato la formazione delle Città metropolitane.

Per quanto riguarda queste ultime, il cui percorso costitutivo è al centro dell’attenzione di chi scrive – che intende proporre successivi contributi di approfondimento – la novità promossa dalla legge consiste nel superare il modello dell’inglobamento delle realtà locali minori da parte del Comune maggiore e nel concepire invece le Città metropolitane come un’alleanza tra i Comuni che ne fanno parte per conseguire condivisi obiettivi di sviluppo, con un respiro nazionale ed europeo, in stretta correlazione con la pianificazione territoriale generale.

Piano territoriale generale e piano strategico per la prima volta sono prodotti dal medesimo soggetto, la cui dimensione territoriale coincide – guarda caso – con quella della preesistente Provincia.

Alcuni Sindaci metropolitani si lamentano di questa coincidenza: il Comune di Torino considera il territorio metropolitano troppo grande, il Comune di Milano troppo piccolo, Firenze vorrebbe allargare la perimetrazione verso Prato e Pistoia e restringerla nella parte montana …

Ancora: alcuni opinionisti che avevano preso le distanze dai PTCP e dai loro positivi risultati e restano ancorati a vecchi modelli di supremazia ritengono che il Piano strategico e il Piano territoriale previsti dalla legge debbano restare fortemente disgiunti.

Al di là delle diverse interpretazioni resta il fatto che nei nuovi Enti di area vasta e nelle aree metropolitane sono già disponibili Piani, visioni strategiche e risorse umane delle preesistenti Province capaci di gestire le funzioni fondamentali ad essi attribuite: questo si traduce ovviamente in risparmi di costi e di tempi.

Insomma: il “bambino” è un po’ ammaccato e ha bisogno di cure e affetti ma, oltre ad essere pulito e profumato, è vivo e vivrà certamente più a lungo di chi, per calcolo o disattenzione, se ne voleva liberare.

 

Sugli effetti territoriali della riforma Delrio si vedano i numerosi articoli fin qui pubblicati da questo sito.