Riforma Delrio e pianificazione di area vasta. Punto e a capo

La riforma introdotta con la legge 56/2014 modifica in modo radicale gli organi e l’organizzazione della provincia (anche nella sua nuova forma di città metropolitana), sottolineandone il ruolo di servizio e supporto ai comuni. Un ruolo che era già previsto nel testo unico degli enti locali, ma che ora molti, sfruttando l’onda della pressione mediatica verso l’abolizione totale dell’ente intermedio, vorrebbero ridurre al mero recepimento passivo delle decisioni dei comuni più forti. Un ruolo di servizio che è in realtà importante e utile, se inteso come supporto ai comuni nel governo dei temi di area vasta. L’ente intermedio può essere il luogo nel quale riprendere e rielaborare le diverse istanze dei comuni per portarle a sintesi in un contesto istituzionale sovracomunale, più lontano e meno influenzabile dagli interessi locali.

La funzione di coordinamento territoriale viene confermata in capo alla provincia, ma l’organizzazione nuova dei suoi organi richiede di ripensare in modo sostanziale gli strumenti di pianificazione territoriale, non solo quelli della provincia. Il baricentro decisionale sui temi di area vasta si sposta, probabilmente verso una zona intermedia tra i livelli provinciale e comunale. Ma potrebbe anche prendere la direzione opposta, verso il livello regionale, qualora i comuni non dovessero riuscire ad organizzare dentro gli organi provinciali modalità efficaci di cooperazione sui temi di area vasta (infrastrutturali, ambientali, paesaggistici, ecc.).

Il governo del territorio richiede autorevolezza, autonomia rispetto agli interessi locali, come condizioni preliminari imprescindibili per una visione di ampio respiro, che sia in grado di andare oltre i confini amministrativi comunali. Condizioni che potevano con maggiore naturalezza trovare fondamento nell’elezione diretta di presidente e consiglieri, ma che è molto più complesso creare ora che gli enti intermedi sono direttamente governati da amministratori comunali.

La pianificazione provinciale è ancora molto importante, probabilmente centrale, per il governo dell’area vasta, ma dopo la riforma non è più riferimento unico per il coordinamento del territorio. La governance multilivello deve ora essere fondata su più strumenti di pianificazione territoriale, da ottimizzare e integrare perché lavorino bene a sistema. Oltre al PTCP sono coinvolti il piano territoriale regionale, i piani associati comunali, alcuni piani di settore e dei parchi. Sono tutti strumenti che dovranno essere ripensati, nell’impostazione e nei contenuti, e un grande lavoro in particolare sarà necessario per i piani associati dei comuni, dei quali esistono ancora poche esperienze e molto parziali.

Anche i piani dei comuni capoluogo dovranno partecipare al governo di area vasta. Le azioni dei grandi comuni hanno sempre comportato effetti sovracomunali, ma nei loro piani non ne hanno quasi mai tenuto conto. Non solo le città metropolitane, ma anche quelle intermedie, i capoluoghi di provincia, hanno un ruolo importante nell’organizzazione del territorio. Gli amministratori di questi enti non si possono sottrarre a questa responsabilità, ora che partecipano e decidono sull’organizzazione dell’ente intermedio.

Le soluzioni che si possono percorrere per riconfigurare in modo efficace la funzione di coordinamento territoriale sono molteplici. Proviamo ad elencare alcuni dei temi sui quali si dovrebbe in via prioritaria concentrare l’attenzione:

  1. Organizzazione del territorio e condizioni per la ripresa economica
  2. Autorevolezza e autonomia, per il governo dei temi di area vasta
  3. Mettere in contatto, modalità e strumenti per la cooperazione territoriale
  4. Dal PTCP riferimento unico ad un insieme di strumenti che lavorano a sistema
  5. La pianificazione associata comunale, il nuovo mantra del coordinamento territoriale?
  6. La pianificazione regionale scende in campo?
  7. Unioni di comuni, dalla gestione dei servizi alla visione strategica condivisa
  8. Pianificazione intercomunale e sovracomunale
  9. Pianificazione territoriale e paesaggistica
  10. Zone omogenee e ambiti ottimali, occasioni da non perdere

Nelle prossime settimane proveremo a sviluppare, con successive uscite, una breve scheda di approfondimento su ciascuno di questi temi, alla ricerca di alcune soluzioni percorribili per ricreare condizioni di efficacia nel governo dei temi di area vasta dopo la riforma Delrio.

Sarà necessaria una forte propensione all’innovazione, e si dovrà cercare senza pregiudizi ispirazione anche nell’esperienza passata delle province e degli altri enti, analizzando sia successi che errori. Governare l’area vasta è complesso e il patrimonio di esperienza acquisito non può essere disperso, se non si vuole tornare indietro di decenni.

Città Metropolitana e pianificazione del territorio

Con la legge 56/2014 (detta legge Delrio) la Città Metropolitana, realtà istituzionale di cui si discuteva da almeno venticinque anni, è diventata realtà e dal 1 gennaio 2015 subentrerà, con funzioni anche nuove e diverse, alle dieci relative province,comportando rilevanti innovazioni sui processi di governo del territorio. Il testo normativo individua le funzioni fondamentali del nuovo ente di area vasta che dovrà occuparsi di sviluppo economico, promozione e gestione integrata dei servizi, infrastrutture, reti di comunicazione e le relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, comprese quelle a livello europeo. La Città Metropolitana si occuperà inoltre di mobilità e viabilità e dovrà assicurare la compatibilità e la coerenza della pianificazione urbanistica comunale nell’ambito metropolitano.

Le Regioni dovevano già a luglio decidere quali funzioni delegare alle città metropolitane e tuttavia, per il momento, l’accordo si è trovato solo per quelle di tipo amministrativo. Per tutto il resto le Regioni si sono impegnate unicamente ad “adottare le iniziative legislative di propria competenza” entro la fine del 2014. Un impegno in verità assai vago che lascia intendere, in filigrana, il dualismo che si è venuto a creare tra le regioni e i nuovi enti metropolitani che, specie in alcuni casi, hanno un peso assai elevato nelle dinamiche politiche e socio-economiche degli ambiti regionali di appartenenza.

In attesa della riforma del titolo V della seconda parte della Costituzione – delle relative norme di attuazione e fermo restando la competenza regionale (articoli 114 e 117) – le Città Metropolitane  saranno governate, secondo la legge 56/2014, dal sindaco, il consiglio e la conferenza metropolitana. Non è prevista la costituzione della giunta, ma è data la facoltà al sindaco di nominare un vicesindaco e uno o più consiglieri delegati. Il consiglio, l’organo d’indirizzo e controllo, approva regolamenti, piani, programmi e approva o adotta ogni altro atto ad esso sottoposto dal sindaco metropolitano; ha altresì potere di proposta dello statuto (attualmente in fase di redazione) e poteri decisori finali per l’approvazione del bilancio.

Proprio le risorse appaiono il nodo attualmente più intricato in quanto le Città Metropolitane, a fronte di un aumento del numero di competenze “pesanti”, ereditano quelle delle province, che da alcuni anni sono oggetto di pesante decurtazione. Posto che le Città Metropolitane per funzionare necessitano di risorse proporzionate alle funzioni che esse saranno chiamate a svolgere, l’utilizzo dei fondi europei tramite i PON (Piani Operativi Nazionali) si pone così come una importante scelta strategica: lo stanziamento previsto è di quasi 600 milioni di euro tra il 2014 e il 2020, ma riguarda solamente progetti  inerenti l’agenda digitale, la mobilità e sostenibilità urbana e l’inclusione sociale.

 

Verso Il Piano Territoriale Metropolitano

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Foto: M. Barzi

Il nuovo ente si occuperà di “pianificazione territoriale generale”, comprese le strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle infrastrutture, anche fissando vincoli e obiettivi all’attività e all’esercizio delle funzioni dei comuni ricompresi nell’area. A tale attribuzione si affianca la “pianificazione territoriale di coordinamento”, nonché la “tutela e valorizzazione dell’ambiente” ereditata dalla Provincia; un ruolo di coordinamento tra i diversi temi e soprattutto tra i differenti piani, possibilmente con un impegno concreto di razionalizzazione e semplificazione. Il termine “pianificazione generale” sembra far riferimento alla possibilità di previsioni di carattere prescrittivo e cogente, selezionando progetti e azioni rilevanti di scala vasta e lasciando così alla strumentazione urbanistica “tradizionale” compiti regolativi di livello comunale/locale.

In un quadro di leggi urbanistiche e di governo del territorio in cui, ad eccezione della regione Piemonte, le Città Metropolitane non esistono, e fatte salve le leggi regionali che dovrebbero specificare in dettaglio compiti e ruoli delle singole realtà istituzionali, il Piano Territoriale Metropolitano (PTM) sarà quindi chiamato a svolgere tre principali funzioni: strategica, di coordinamento e prescrittiva, con efficacia prevalente per ambiti e temi selezionati cercando forme di condivisione e raccordo con i comuni.

Riassumendo si può dire che il PTM potrebbe quindi avere alcune caratteristiche del piano territoriale di coordinamento provinciale e avere una valenza di piano strutturale per quel che riguarda l’assetto complessivo del territorio – non incidente però sui diritti edificatori –  oltre una valenza attuativa per alcune funzioni strategiche (infrastrutture e sistemi di livello metropolitano) da gestire tramite accordi di programma con gli enti locali interessati. In attesa che siano le leggi urbanistiche regionali a definire le prerogative del PTM, saranno gli Statuti attualmente in corso di elaborazione a farsi carico di tale definizione, dopo di che si aprirà la fase di elaborazione che potrebbe, verosimilmente, avvalersi delle elaborazioni già prodotte dalle province in sede di piani territoriali di coordinamento.

Expo dopo la sbornia

Il rodato sistema corruttivo nella gestione degli appalti pubblici, alla base dello scandalo tangenti per i lavori di Expo 2015, sembra essere uno degli effetti collaterali del paradigma grandi opere come strumento di sviluppo economico. Tuttavia, oltre a  sottolineare questa costante della storia d’Italia, bisognerebbe farsi la seguente domanda: che senso ha, la manifestazione in sé, oltre il grande affare che le inchieste stanno portando alla luce?

Nutrire il pianeta. Energia per la vita è, forse era, un bello slogan, per il tema di grande interesse, ma la storia che ormai racconta è arcinota e inanella un lungo elenco di eventi gestiti con lo stesso sistema. Insomma è andata a finire nel peggiore e più prevedibile dei modi. Expo sembra essere già finita ancor prima di cominciare, ma il paradigma delle grandi opere no, quello va avanti malgrado tutto: parola di Presidente del Consiglio.

Stefano Boeri,  ex assessore alla Cultura con delega all’Expo,ha dichiarato al Corriere della Sera essere stato un grave errore la rinuncia da parte del Comune di Milano alla gestione dell’evento, sostanzialmente lasciato nelle mani del governo regionale e della sua controllata Infrastrutture Lombarde. Secondo Boeri, se il difetto originario della vicenda Expo era nel “manico” della scelta dell’area non di proprietà pubblica – con corollario di enorme valorizzazione immobiliare – si sarebbe almeno potuto ridurre il danno con un forte orientamento all’interesse collettivo, che creasse le condizioni per un destino dell’area di pubblica utilità dopo i sei mesi della durata dell’evento. Chiaro riferimento al Master Plan del sito espositivo coordinato dallo stesso Boeri in veste di archistar, e snaturato dalla gestione a regia regionale che è al centro delle indagini della magistratura. Rispetto agli allestimenti leggeri di quella proposta, Expo sarà una sequenza di padiglioni nazionali con un po’ di spazi comuni e qualche ricaduta fuori dal recinto espositivo sulla città che la ospita .

Ma Expo, nella realtà di chi abita la città metropolitana milanese,  è soprattutto una serie di cantieri  per quelle infrastrutture che sono state progressivamente collegate ai destini dell’evento. Si tratta di un elenco di opere inserite nel dossier di candidatura, progettate indipendentemente ma diventate “strategiche” per l’accessibilità al sito. In molti casi il loro mancato completamento, totale o parziale, è certo: si vedano le vicende della Pedemontana e le dichiarazioni del sindaco Pisapia sui cantieri delle nuove linee della metropolitana milanese.  I cantieri tuttavia non si fermeranno e sarebbe bene sapere cosa lascerà  Expo sul territorio in termini di infrastrutture più o meno collegate, oltre la scoperta della imperitura corruzione.

Come sempre accade con la costruzione di grandi opere, l’argomento con il quale si blandisce l’opinione pubblica, quando di mezzo ci sono impatti ambientali e disagi protratti nel tempo, è quello delle ricadute occupazionali. Le cifre ovviamente sono sempre fuori controllo e non si capisce mai quanti dei posti di lavoro saranno effimeri o stabili. E’ chiaro che nella seconda ipotesi le ricadute sul contesto dovrebbero esserlo altrettanto, ma a questo riguardo gli scenari sono alquanto confusi. Il sito di informazione economica Lavoce .info ha pubblicato un documento di Roberto Perotti, economista dell’Università Bocconi, che evidenzia tutti i limiti con i quali sono stati valutati i vantaggi che ospitare l’esposizione comporterebbe. Come sempre in questo tipo di valutazioni non entrano gli scenari alternativi, ovvero non si valuta cosa produrrebbe spendere gli stessi soldi per altri interventi, come, ad esempio ripulire Milano dai graffiti, sistemare  aree degradate o costruire nuove piscine, eccetera.  Il ragionamento che in sintesi fa l’economista, oltre confutare il metodo di valutazione dei benefici di Expo, è il seguente: se uno degli effetti attesi, dopo l’evento, è l’incremento dei flussi turistici, grazie alle nuove imprese del settore che la manifestazione farà nascere, tanto vale realizzare quegli interventi che strutturalmente incrementano l’attrattività turistica.

Uno degli aspetti sui quali si basa la contabilizzazione del maggiore fatturato di questo settore economico è la presunta migliore accessibilità garantita dalle famose infrastrutture in costruzione. Insomma se opere come le linee 4 e 5 della metropolitana milanese, le autostrade Pedemontana e Bre.Be.Mi., la TEEM, la Rho-Monza , il collegamento ferroviario tra il terminal 2 di Malpensa (quello dove arrivano i volo low cost) e la stazione di Milano Cadorna vengono realizzate solo in parte, o restano sulla carta, salta lo scenario dell’accessibilità dei 20 milioni di visitatori (dei quali 15 italiani) stimati.

Molto probabilmente (lascia intendere Perotti e suggerisce il senso comune, che fa fatica ad immaginare un quarto degli italiani diretti verso la capitale lombarda tra maggio e ottobre 2015) i visitatori di Expo saranno molto meno della cifra prevista.  Tuttavia finita l’esposizione resterà la pesante eredità della retorica con la quale è stata realizzata, oltre all’area del sito espositivo da trasformare in qualcos’altro. Ecco, sarebbe bene pensare alla svelta a come gestire quell’eredità, passata la sbornia che ha fatto diventare Expo l’evento simbolo del prestigio nazionale. Sarebbe inoltre bene sperare che nelle decisioni su come trasformare l’area sia coinvolta Milano intesa come città metropolitana, quella che esiste già al di là degli aspetti istituzionali e amministrativi. C’è da sperare insomma che quell’eredità non si riduca alla gestione dei volumi da programma urbanistico comunale, ma venga utilizzata per la costruzione di un tassello della città metropolitana, oggi intesa solo come un passaggio della riforma delle autonomie locali, ma che è una realtà già vissuta da abitanti e city user.

Si tratta di un piccolo e simbolico passo verso il superamento di ciò che accade, ad esempio, a coloro che arrivano nel capoluogo lombardo dagli aeroporti di Malpensa o di Orio al Serio per visitare le iniziative al polo fieristico di Rho (a due passi dal sito Expo), i quali, convinti di essere a Milano,  fanno un po’ fatica a capire il concetto di tratta extraurbana e il senso del relativo sovraprezzo del biglietto della metropolitana. Al di là delle decisioni sul destino dei padiglioni dei paesi espositori, l’area Expo potrebbe quindi giocare un ruolo importante nell’accorciare le distanze tra Milano e l’identità metropolitana nella quale si riconoscono i suoi abitanti e non solo, magari ospitando qualcuna delle pregiate funzioni che spiegano quel 50% abbondante di popolazione aggiuntiva che Milano acquista di giorno e perde di notte.  Sarebbe un pezzo di città che, così come già successo molte volte in passato, cresce non solo fisicamente, ma per gli effetti generati alla scala territoriale, almeno su quella storica direttrice di sviluppo.

Expo-Milano-1906-Poster
Immagine: Wikipedia

Comunque vadano le cose, resta sullo sfondo una questione irrisolta: la possibilità di riallacciare i rapporti tra la storia della città e quella delle esposizioni internazionali, al di là del fatto che, rispetto al periodo storico in cui videro la luce, esse abbiano perso gran parte del loro significato. Nel 1906 Milano ne ospitò una dedicata ai trasporti  proprio mentre s’inaugurava il traforo del Sempione e il collegamento ferroviario con Parigi. Nel 2015 la relazione tra il tema dell’esposizione e il luogo i cui si svolge è molto meno evidente. Ma questa è un’altra storia sulla quale, al di là degli scandali, sarà bene tornare.

Riferimenti

A. Senesi, Stefano Boeri: “io mandato via perchè ostavolavo gli affari”,Corriere della Sera,12 maggio 2014
R. Perotti, Perché l’Expo è un grande errore, Lavoce.info, maggio 2014