In Lombardia, il tramonto della pianificazione territoriale

Riprendo in queste righe le considerazioni che avevo sviluppato ad inizio luglio – disponibili qui – sulle modifiche alla legge sul consumo di suolo della Regione Lombardia, per aggiungere qualche ulteriore e più meditata riflessione sulle probabili future conseguenze.

Il testo della LR 31/2014 approvato quasi tre anni fa, e la successiva circolare interpretativa degli uffici regionali, avevano sollevato più di una perplessità sull’effettiva volontà della Regione di contenere il consumo di suolo. Durante il lento e conflittuale percorso che ha portato all’adozione della variante del PTR (Piano Territoriale Regionale) queste perplessità sono state confermate, e sono anche apparse evidenti le rilevanti complicazioni che l’attuazione della legge comporta per la pianificazione dei comuni, delle provincie, della città metropolitana, e della regione stessa.

La variante alla LR 31/2014 approvata lo scorso fine maggio poteva essere l’occasione per correggere i difetti iniziali della legge. Invece le modifiche introdotte hanno peggiorato, e non di poco, la situazione. Hanno finito di svuotare di senso la stessa legge sul governo del territorio, la LR 12/2005, già indebolita e resa incerta negli anni da innumerevoli e poco organiche varianti e interpretazioni. I comuni si troveranno da soli a gestire una situazione molto confusa, senza peraltro potere più contare sulle strutture delle province, molto indebolite sia dalla Legge Delrio che dalla stessa LR 31/2014 la quale ha di fatto relegato i PTCP (piani territoriali di coordinamento provinciale), e più in generale la pianificazione di area vasta tutta, ad un ruolo marginale.

La situazione non è particolarmente positiva neppure nelle proposte normative delle altre regioni e nel disegno di legge nazionale, dove emerge un atteggiamento arrendevole nei confronti della rendita fondiaria, il male oscuro che da molti decenni frena ogni tentativo di intendere il territorio come bene comune e di salvaguardare l’inestimabile patrimonio paesaggistico di questo Paese. Sono troppi gli interessi alimentati dalla rendita fondiaria, che con il tempo ha messo a punto un sistema diffuso in tutti i luoghi e a tutti i livelli, nel pubblico e nel privato, una vera e propria metastasi, ormai ramificata e impossibile da estirpare. Tutto quello che “Le mani sulla città”, il bel film degli anni Sessanta di Francesco Rosi, aveva denunciato, non appartiene al passato, ma si è anzi evoluto ed è più attivo e inattaccabile di prima. Dei proventi della rendita fondiaria si avvantaggiano grandi proprietà, società, banche, ma anche corporazioni imprenditoriali e professionali, così come molti piccoli risparmiatori, per non parlare del sistema politico locale e nazionale, e anche di tante associazioni non a scopo di lucro. Gli stessi comuni, ai quali la legge affida in primis la tutela e il governo del territorio bene comune, sono costretti a poco onorevoli compromessi pur di contare sugli oneri delle nuove urbanizzazioni al fine di mandare avanti la gestione ordinaria degli uffici comunali, non riuscendo così più a sfuggire al circolo vizioso che obbliga a consumare a nuovo suolo.

A fine anni Novanta i piani territoriali sviluppati dalle province, pur tra mille difficoltà, introducono strumenti e regole per limitare il consumo di suolo, che costituiscono un prezioso punto di appoggio per la pianificazione comunale. Il sistema della rendita fondiaria, o meglio i soggetti che se ne avvantaggiano, sia pubblici che privati, reagiscono cercando le strade per aggirare la pianificazione provinciale o indebolirla. In Lombardia vengono per esempio ad arte diffuse interpretazioni della LR 12/2005 che solo di recente sono state smentite dal Consiglio di Stato (sentenza 2921 del giugno 2016) che ha restituito piena efficacia alle disposizioni dei PTCP, sia quelle prescrittive che quelle di indirizzo.

La prima versione in bozza del PTR sembrava volere realmente affrontare il tema della riduzione dell’enorme quantitativo di aree programmate ma non ancora attuate esistente nei piani comunali. Ma era solo un modo, fumo negli occhi, per nascondere una realtà ben diversa.

Durante il percorso di adozione i contenuti del PTR sono divenuti più evanescenti. Gli obiettivi di riduzione del consumo di suolo, inizialmente espressi in modo quantitativo, vengono declassati a meri orientamenti tendenziali, peraltro facilmente aggirabili con artefatti calcoli di fabbisogni o utilizzando altre eccezioni previste dalla legge.

La LR 31/2014 modificata a maggio da un lato sembra prevedere un potenziamento del parere di compatibilità della provincia, ma dall’altro fornisce ai comuni la possibilità di adeguarsi ai generici criteri del PTR senza attendere che tali criteri vengano dettagliati e resi più stringenti nei PTCP, come era invece in precedenza previsto nella versione prima della norma. Viene così meno la necessità di adeguare rapidamente i PTCP, che viceversa saranno ora rallentati nella preferenza individualistica dei comuni ad operare senza condizionamenti. Non dimentichiamo che gli amministratori comunali sono dopo la Legge Delrio all’interno degli organi della provincia.

L’aspetto che più preoccupa è l’attivazione del BES, acronimo per bilancio ecologico del suolo. Un meccanismo che consente di spostare un’area programmata, ma poco appetibile nella sua attuale localizzazione, in altra parte del territorio agricolo del comune, a patto di non incrementarne la dimensione in termini di superficie. In realtà tale spostamento sarebbe sulla carta anche soggetto a criteri definiti nel PTR per evitare che nello scambio si finisca per consumare una superficie agricola fertile restituendo all’agricoltura una di basso valore agronomico. Ma i criteri del PTR sono evanescenti e quindi la legge finisce per ridurre questo scambio ad una mera operazione algebrica a somma zero.

In realtà criteri più stringenti, sul suolo agricolo, sugli aspetti paesaggistici, naturalistici e insediativi, esistono da tempo nei PTCP vigenti, e potrebbero essere utilizzati già oggi senza attendere l’adeguamento dei piani provinciali al PTR. Ma la variante alla LR 31/2014 ha pensato anche a questo, prevedendo percorsi per aggirare la verifica di compatibilità rispetto ai contenuti dei PTCP.

I tentativi di annullare la verifica di competenza della provincia collidono con la normativa nazionale, in particolare l’art 20 del d.lgs 267/2000. Ma si dovrà aspettare un intervento della Giustizia Amministrativa che, qualora arrivi, arriverà comunque dopo diversi anni, quando molti danni saranno ormai stati compiuti.

Sono casi già visti nel passato. Quello sopra citato dove la LR 12/2005 ha per anni subìto un’interpretazione riduttiva delle competenze dei PTCP, limitate ai soli aspetti prescrittivi, che solo con la sentenza del TAR del 2015, nella sostanza confermata dal Consiglio di Stato, sono tornate ad includere le disposizioni di indirizzo accanto a quelle prescrittive (ma ci sono voluti 10 anni!).

Altro caso, solo nel 2011 una sentenza del TAR Lombardia ha chiarito che anche i contenuti dei PTCP sono soggetti a regime di salvaguardia nel periodo tra adozione e approvazione, cosa che non era stata prevista dalla LR 12/2005, ma che era in palese contrasto con quanto previsto dalla norma nazionale, l’art 12 comma 3 del d.lgs 380/2001.

Bisognerebbe imparare dalle esperienze precedenti, ed evitare situazioni che creano grandi incertezze ai comuni, e danni al territorio. Si è ancora in tempo, attraverso una circolare interpretativa, o in sede di approvazione finale del PTR. Vista la situazione sarebbe in questo momento l’unico modo di arginare gli effetti disastrosi della legge Lombarda sul consumo di suolo, resi ancora più nefasti con la variante di maggio scorso.

 

Gli effetti che non ti aspetti da una legge sul consumo di suolo

Il Consiglio della Regione Lombardia nella seduta del 23 maggio 2017 ha approvato una significativa modifica alla LR 31/2014 e ha contemporaneamente adottato la variante del PTR (Piano Territoriale Regionale) in attuazione di quanto previsto a fine 2014 dalla medesima legge approvata nell’autunno di quello stesso anno. La legge prevede di fissare attraverso il PTR soglie per una progressiva riduzione dell’elevato quantitativo di aree programmate e non attuate esistente nei piani comunali, e definisce a tale fine un periodo transitorio di moratoria, di circa 2 anni, entro il quale i comuni possono fare unicamente varianti di riorganizzazione dei piani, ma non possono prevedere il consumo di nuovo suolo agricolo (1).

I contenuti della prima bozza degli elaborati del PTR erano stati commentati su questo sito ad aprile 2016 (2), manifestando molte perplessità sulla loro possibile efficacia ai fini del contenimento del consumo di suolo. Gli elaborati del PTR adottato a maggio sono stati alleggeriti e resi più leggibili rispetto alla prima bozza, ma l’impostazione attuativa è rimasta invariata. In ogni caso quel poco di utile che il PTR poteva portare alla pianificazione di area vasta rischia di essere neutralizzato dai sorprendenti contenuti della contemporanea modifica alla LR 31/2014. Il tema è molto tecnico e complesso. Provo qui a sviluppare qualche considerazione preliminare attraverso un’esposizione semplificata dei contenuti della modifica, senza addentrarmi nei dettagli, per dare un’idea degli effetti che ne deriveranno.

La LR 31/2014 nel suo testo originario aveva previsto un percorso attuativo lineare, attraverso un PTR che dettasse gli indirizzi, da declinare successivamente nei PTCP/PTM (Piani Territoriali di Coordinamento Porivnciale / Piano Territoriale Metropolitano) secondo le specificità delle singole province e della Città metropolitana, e infine da attuare operativamente nei piani comunali secondo le disposizioni dei piani provinciali e metropolitano. Il tutto era calendarizzato secondo tempi stringenti, e fino all’approvazione dei PTCP/PTM le possibilità di modificare la pianificazione comunale venivano molto limitate. Il percorso è entrato in crisi quando ANCI ha fatto notare che i tempi si stavano allungando troppo: l’adeguamento del PTR ha infatti già oggi accumulato un ritardo di quasi due anni, e i PTCP probabilmente richiederanno molto più dei 12 mesi originariamente previsti.

La Regione ha così adottato una variante alla legge che ha di fatto eliminato l’obbligo per i comuni di attendere l’approvazione delle varianti dei PTCP/PTM, permettendo da subito di attuare direttamente quanto previsto dalla LR 31/2014 attraverso una sorta di autocertificazione dei comuni stessi. Gli effetti negativi della modifica normativa non si fermano qui, ve ne sono altri, che rischiano di portare al risultato esattamente opposto a quel contenimento di consumo di suolo che è fin dal titolo dichiarato come obiettivo principale della legge.

Per tutto il periodo fino all’adeguamento dei PTCP i comuni possono modificare il PGT (Piano di Governo del Territorio) a patto di realizzare un “Bilancio ecologico sostenibile” (così definito dalla legge) pari a zero. In parole semplici nel PGT per prevedere nuovi ambiti di trasformazione che impegnano suolo agricolo si deve contemporaneamente ridestinare ad uso agricolo almeno una pari quantità di superficie programmata ma non ancora attuata. Accade così che previsioni insediative che fino ad oggi non sono state attuate perché poco appetibili per il mercato si trovano improvvisamente ad assumere un valore, potendo essere scambiate per rendere edificabile una zona agricola più appetibile collocata in un’altra parte del territorio comunale.

Di fatto la modifica alla legge ha attivato un plusvalore, una sorta di rendita fondiaria, un regalo per i fortunati proprietari delle aree programmate, comprese tutte quelle società e banche che nel periodo di crescita immobiliare, prima del 2007, avevano acquisito e inserito nei loro bilanci ampie aree con prospettive edificatorie. Inoltre, a quantitativo complessivo bloccato i proprietari delle aree oggi programmate si trovano in pratica ad operare in una situazione di quasi monopolio.

Fino a ieri il mercato immobiliare fermo spingeva molti proprietari ad accettare nel PGT il ritorno a destinazione agricola delle aree programmate per evitare di continuare a pagare le salate tasse collegate con la previsione edificatoria. In questi due anni dopo l’entrata in vigore della L 31/2014 i pochi comuni che si sono avventurati nella variazione del proprio PGT hanno potuto ridurre in modo consistente le aree programmate, anche oltre il 50%, in generale senza resistenze da parte dei proprietari, con qualche eccezione. Ora, la prospettiva di potere rimettere in gioco in altri settori comunali i diritti edificatori, anche mediante permute, restituisce interesse ai proprietari. Qualche primo segnale in tale senso si vede già a un solo mese dall’approvazione della variante normativa. La legge sul contenimento del consumo di suolo così modificata sembra avviata, paradossalmente, ad accelerare l’attuazione delle aree programmate rimettendo in gioco anche quelle ferme da tempo e meno appetibili per il mercato.

Il fatto che l’approvazione dei PTCP non sia più condizione preliminare necessaria per variare i PGT allontanerà probabilmente nel tempo la redazione delle varianti dei PTCP, almeno fino a quando non si arriverà vicini all’esaurimento del quantitativo di aree programmate attraverso permute e riprogrammazioni in zone più favorevoli. Teniamo presente che oggi negli organi delle province ci sono gli amministratori comunali, e a loro spetta la decisione di quando avviare le modifiche al PTCP.

Unica via d’uscita, almeno per il periodo di transizione fino all’approvazione dei PTCP, è di rafforzare le verifiche di compatibilità delle province sui piani comunali, anche utilizzando gli importanti principi sul ruolo dei piani provinciali affermati dal Consiglio di Stato a giugno 2016 (3). La modifica alla LR 31/2014 attribuisce alle province, questo è un aspetto positivo, il compito di verificare i PGT rispetto ai criteri generali del PTR.  Considerando che già oggi molti dei PTCP vigenti contengono indicazioni dettagliate che in parte si sovrappongono ai criteri generali del PTR, basterebbe raccoglierle e creare un quadro di corrispondenze rispetto a ciascuno dei criteri regionali per fornire un utile riferimento ai tecnici provinciali che hanno il compito di verificare i PGT. Tutto questo potrebbe essere fatto a normativa invariata, in attesa delle varianti dei PTCP, semplicemente riorganizzando quanto le province hanno già fatto fino ad oggi.

 

(1)    Sulla LR 31/2014 vedere intervento su Arcipelago Milano 3 dicembre 2016.

(2)    Sulla proposta di PTR vedere serie di 3 articoli su Millennio Urbano del  27 , 30 marzo , 4 aprile 2016.

(3)    Sentenza del Consiglio di Stato n.2921/2016 nella quale viene definita la funzione di coordinamento territoriale sui temi di area vasta; vedere articolo su Arcipelago Milano del 13 luglio 2016.

 

Contro la maledizione del consumo di suolo

Nel 2010 la superficie totale di tutto il mondo coperta da cemento, asfalto, suolo compattato, aree a parco e spazi aperti per uso antropico, ovvero tutto ciò che  costituisce gli insediamenti urbani,  è stata stimata in circa 1 milione di kmq: quasi due volte la Francia che si estende su 643,000 kmq. La popolazione urbana che attualmente vive sulla terra è di circa 3,9 miliardi ma è destinata a crescere fino a circa 6,34 miliardi entro il 2050, su un totale globale di almeno 9,5 miliardi di persone, se si continuerà a consumare suolo per realizzare insediamenti. Si tratta di uno scenario che non è certo sostenibile.

Il continuo consumo di alcuni dei terreni agricoli di maggior valore al mondo nel processo di urbanizzazione del pianeta ha come conseguenza una costante riduzione della densità degli insediamenti urbani di circa il 2% annuo. Di questo passo la superficie coperta da insediamenti urbani potrebbe aumentare a più di 3 milioni di kmq entro il2050, una crescita che potrebbe minacciare le forniture alimentari mondiali. E dal momento che i terreni agricoli più intensamente coltivati in genere si trovano vicino a dove la maggior parte dei il cibo viene consumato, ovvero le città, gran parte di questi ulteriori 2 milioni di kmq  riguarda il suolo agricolo più produttivo. L’attuale urbanizzazione senza freni  potrebbe quindi minacciare l’approvvigionamento alimentare a livello mondiale in un momento in cui la produzione alimentare è già non è al passo con la crescita della popolazione.

Un fattore determinante per il dilagare dell’espansione urbana – soprattutto in Nord America, dove il problema è  particolarmente grave – è stato il basso prezzo del carburante delle automobili. Quando i prezzi del petrolio hanno raggiunto livelli record nel 2008, aggravando la crisi economica globale, i pendolari che usavano l’auto per recarsi al lavoro sono stati i primi ad avere problemi con il pagamento del mutuo.

Ma la maggior parte delle aggiuntivi 2,5 miliardi di persone che vivranno in aree urbane entro il 2050 si concentrerà nelle città del sud del mondo, in particolare in Asia e in Africa: il 37% di tutta la futura crescita urbana dovrebbe aver luogo solo in tre paesi: Cina, India e Nigeria.
In Africa la popolazione urbana, che è attualmente circa 400 milioni di persone, dovrebbero triplicare entro il 2050: una crescita che in tutto il continente genererà insediamenti urbani con una densità di popolazione relativamente bassa. Nelle città africane – in cui il 62% di tutti gli abitanti vivono in baraccopoli – la maggior parte dei baraccati è insediata in aree periferiche delle città che sono in continua espansione. Anche in Cina la rapida urbanizzazione ha portato ad un’esplosione di insediamenti urbani informali, mentre in India, dove milioni di abitanti vivono negli slum all’interno delle aree urbane centrali (creando il fenomeno indiano abbastanza singolare di quartieri in cui poveri e la classe media urbana vivono insieme) si assiste ad una crescente sub- urbanizzazione della classe media che viene attratta nei nuovi insediamenti in costruzione attorno alle maggiori città del paese.

Tuttavia la crescita a bassa densità può anche essere evitata. Ad Addis Abeba, capitale dell’Etiopia dove  l’80% della popolazione è ancora rurale, gli  investimenti governativi stanno trasformando la città in senso diverso. Con i fondi e le competenze fornite da capitali cinesi un sistema di metropolitana leggera è stato costruito attraverso la città: impresa davvero notevole impresa  visto che l’80% della sua popolazione vive in baraccopoli. Questo ha incentivato anche la classe media, oltre ai destinatari di alloggi di edilizia popolare,  a vivere in insediamenti ad alta densità, in appartamenti realizzati in edifici multipiano che stanno iniziando a sorgere intorno alle stazioni del trasporto pubblico, riducendo così la necessità dei viaggi su strada con auto privata per coprire distanze maggiori. Il risultato è che Addis Abeba  si sta densificando, dando l’esempio di ciò che è possibile fare in altre città che affrontano sfide simili.

La chiave di questa strategia di densificazione  è il numero di persone che possono accedere al  trasporto pubblico. E’ un aspetto che riguarda ad esempio anche una città come Johannesburg,  da due decenni alle prese con la transizione dalle township della apartheid ad un modello di sviluppo urbano che sappia integrare ciò che prima era separato. Il numero degli utilizzatori del trasporto pubblico può crescere solo se si intensificano i posti di lavoro e le residenze attorno ai nodi del sistema. E’ una strategia che, unita alle iniziative per migliorare gli  insediamenti informali piuttosto che costruire nuove case in periferie, ha contribuito in modo significativo a rendere più densa la città e a scoraggiare l’espansione promossa , a partire dal processo di democratizzazione del Sud Africa iniziato nel 1994, dagli immobiliaristi e dalle banche.

Ma una maggiore densità non è il solo strumento per combattere l’inarrestabile crescita urbana: Los Angeles ad esempio ha una densità media superiore a quella di New York , ma la prima, al contrario della seconda che comprende una rete di quartieri ad alta densità interconnessi da un sistema efficiente di trasporto pubblico,  è considerata un modello urbano disfunzionale proprio perché fortemente dipendente dall’auto privata.

Al contrario l’amministrazione della capitale sud coreana, con il motto “Seoul è per le persone, non le automobili”, smantellando l’autostrada a otto corsie che attraversava il  centro della città ha evitato di protrarne all’infinito l’espansione.

La Cina – che nel corso degli ultimi tre decenni  ha urbanizzato centinaia di milioni di persone relativamente a bassa densità grazie alla realizzazione di “superblocchi” residenziali posti lungo  ampie strade congestionate dal traffico e con pochi incroci per kmq – sta cambiando rotta in favore di una densità più alta, strade più strette e  interconnesse, una maggiore e migliore presenza del trasporto pubblico.

Lo scenario del raddoppio della popolazione urbana mondiale entro il 2050,considerati l’aumento dei prezzi del petrolio e le limitazioni delle emissioni di carbonio. rende l’espansione urbana un fenomeno sempre più insostenibile. Sradicare il consumo di suolo agricolo fertile e la crescita urbana indiscriminata a favore di città vivibili, accessibili grazie al trasporto pubblico efficiente, policentriche e ad alta densità dovrebbe diventare un impegno globale condiviso.

Riferimenti

M. Swilling, The curse of urban sprawl: how cities grow, and why this has to change, The Guardian, 12 luglio 2016.