Piano territoriale della Lombardia: a chi giova la riduzione del consumo di suolo?

Nell’intervento del 27 marzo scorso su questo stesso sito sono state svolte alcune considerazioni sulla reale consistenza della riduzione del consumo di suolo prevista dalla variante del Piano Territoriale Regionale della Lombardia che attua la LR 31-2014. Come corollario ci si interroga qui sulla coerenza della variante in questione con la vigente LR 12-2005 sul governo del territorio.

I dati della variante PTR (pag.313 del documento di Analisi) dicono che i Piani di Governo del Territorio vigenti dispongono di 175 km2 di aree programmate interne al perimetro urbano, che rappresentano come dimensione il 5% dell’urbanizzato esistente, pari a 3.270 km2. Una dimensione che è probabilmente sufficiente per coprire i fabbisogni locali dei prossimi cinque anni, permettendo quindi di riportare ad uso agricolo la totalità o quasi delle previsioni esterne al perimetro urbano.

Il PTR sceglie invece di fissare come obiettivo minimo una riduzione per i primi 5 anni del 20-25% delle aree esterne, secondo una strategia che viene definita “prudenziale” nel Rapporto Ambientale della VAS (vedere pagina 22). Viene spontanea la domanda: rispetto a cosa prudenziale?  Non certo rispetto al suolo, visto che il PTR consente di mantenere quasi tutte le programmazioni insediative in ambito agricolo, anche quelle che non sarebbero necessarie secondo i fabbisogni calcolati dal PTR stesso. Più probabile che la prudenza, anche se non esplicitamente dichiarato dal PTR, sia nei confronti delle rendite maturate dai proprietari degli ambiti di trasformazione presenti nei Documenti di Piano dei PGT vigenti, e dei connessi rischi di ricorsi da parte dei proprietari.

Secondo l’articolo 8 commi 3 e 4 della LR 12/2005 il Documento di Piano ha validità quinquennale e “non contiene previsioni che producano effetti diretti sul regime giuridico dei suoli”. Le previsioni degli ambiti di trasformazione, se non attuate, decadono quindi dopo 5 anni. Se il comune intende confermarne alcune nel nuovo Documento di Piano queste devono nuovamente essere sottoposte a valutazione ambientale strategica, non potendo essere riutilizzato il parere positivo VAS di 5 anni prima.

Gli ambiti di trasformazione contenuti nei Documenti di Piano dei PGT hanno una dimensione complessiva di 168 km2 (dato del PTR). Il PTR fissa l’obiettivo minimo per il primo quinquennio di ridurre tale quantità del 20-25%, di fatto permettendo la conferma del restante 75-80%. Spetta al singolo comune decidere quali mantenere, cancellare, o spostare, nel rispetto della quota di riduzione minima assegnata dal PTR e articolata dal PTCP. Tuttavia spetta al PTR valutare gli effetti cumulativi della dimensione di programmazione pregressa dei Documenti di Piano che permette di confermare. Invece nel Rapporto Ambientale della VAS del PTR si legge il passaggio (pagina 32): “L’obiettivo di riduzione del consumo di suolo ha evidentemente una incidenza direttamente positiva sugli obiettivi di sostenibilità della componente suolo e una potenziale incidenza positiva sulle componenti relative alla qualificazione del paesaggio degli spazi aperti e alla tutela della loro funzione ecosistemica”.

Questo ragionamento potrebbe avere un senso per le previsioni a tempo indeterminato del Piano delle Regole e del Piano dei Servizi. Non può essere applicato agli ambiti di trasformazione del Documento di Piano a meno di considerarli anche essi come previsioni a tempo indeterminato. Il contrasto con l’articolo 8 commi 3 e 4 della LR 12-2005 è evidente.

Siamo in presenza di una contraddizione con la norma vigente, ma anche con il buon senso. Il PTR indica un obiettivo minimo di riduzione del 20-25% per i primi 5 anni, che tuttavia è basato su un calcolo di fabbisogno decennale. Ne deriva un sovradimensionamento dei PGT per i primi 5 anni, in quanto dovranno programmare, o rinnovare nella programmazione, aree che serviranno solo nel secondo quinquennio del decennio. Si tratta di quantità rilevanti, che interessano la gran parte degli ambiti di trasformazione oggi presenti nei Documenti di Piano.

Si potrebbe obiettare che la riduzione indicata dal PTR è un minimo, e che non è vietato ai comuni di applicare percentuali maggiori di riduzione. Teoricamente è vero, ma è anche evidente che un’amministrazione comunale può più facilmente adottare strategie di forte riduzione del consumo di suolo, resistendo alla pressioni locali, se può basare le proprie decisioni su un PTR contenente indicazioni meno evanescenti. La riduzione del consumo di suolo è obiettivo difficile da raggiungere, e va perseguita in modo coordinato, ogni livello di pianificazione svolgendo il proprio compito e assumendosi le proprie responsabilità al meglio.

 

Riferimenti

Gli elaborati della variante sono pubblicati sul sito web www.ptr.regione.lombardia.it .

Area vasta: un nuovo corso per il piano territoriale della Lombardia?

La variante del Piano Territoriale Regionale (PTR), che la Regione Lombardia ha pubblicato per commenti, non si occupa solo di consumo di suolo, come analizzato nell’intervento del 27 marzo scorso su questo stesso sito, ma amplia in modo consistente il campo di azione della pianificazione regionale. Se fino ad oggi il PTR si era occupato soprattutto di obiettivi e grandi strategie, delegando il coordinamento territoriale vero e proprio ai Piani Teritoriali di Coordinamento Provinciale (PTCP), questa variante sembra volersi spingere fino a determinare in modo diretto, nelle aree più urbanizzate, le scelte di pianificazione locale su importanti argomenti come il recupero delle aree dismesse, la riqualificazione dei quartieri, il dimensionamento dei fabbisogni, la mobilità urbana, e altri (l’elenco completo alla pagina 8 del documento di Criteri del PTR).

La regione prevede lo sviluppo di PTRAR, ossia di Piani Territoriali Tegionali d’Area per la Rgenerazione, nelle zone dove siano presenti rilevanti quantità di aree dismesse, e una percentuale elevata di suoli urbanizzati. La tavola 5 D4 mostra gli areali da sviluppare attraverso PTRAR (le campiture quadrettate), che come si vede in figura includono tutti i capoluoghi di provincia e comuni limitrofi, ad eccezione di Sondrio, altre aree dove sono presenti fenomeni conurbativi, e in un unico grande areale la parte più urbana della Città metropolitana, della Brianza e dell’asse del Sempione.

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Areali per la rigenerazione. Fonte: Regione Lombardia, Variante del PTR, tavola 5 D4.

Il volume di criteri del PTR alle pagine 38 e 39 definisce il ruolo di questi piani:

–  “La Regione, in accordo con la Città Metropolitana, le Province e i Comuni interessati, individua i contenuti specifici della programmazione territoriale per la rigenerazione di ogni areale e, in sede di programmazione pluriennale, individua, all’interno degli Areali di programmazione territoriale di particolare complessità (areali da 1 a 20 della tavola 05.D4) i territori oggetto di PTRAr”.

–  “La Regione coordina l’attuazione di ciascun PTRAr sulla base degli indirizzi del Tavolo per la rigenerazione e di un programma operativo di gestione …”.

–  “La Regione, in accordo con le Province e i Comuni e, ove interessata, con la Città Metropolitana, definisce i contenuti specifici di ciascun PTRAr nei diversi territori”.

Nonostante l’inciso “in accordo con le Province e i Comuni” i PTRAR sono strumenti poco adatti allo sviluppo di percorsi di copianificazione, dove gli enti ai diversi livelli (comune, provincia, regione, enti di settore) partecipano e negoziano alla pari, definendo e condividendo una strategia unitaria per governare il temi di area vasta.

I PTRAR sono una forma specifica dei Piani Territoriali Regionali d’Area (PTRA) previsti dalla LR 12/2005, posseggono i poteri conformativi e  seguono le procedure di approvazione del PTR: “Le previsioni [del PTR elencate al comma 4 dell’art 20] hanno, qualora ciò sia previsto dal piano, immediata prevalenza su ogni altra difforme previsione contenuta nel PTCP ovvero nel PGT. In tal caso la previsione del piano costituisce disciplina del territorio immediatamente vigente, ad ogni conseguente effetto, quale vincolo conformativo della proprietà” (art 20 c.5 LR 12/2005). Più specificamente per il PTRA al successivo comma 6: “Le disposizioni e i contenuti del piano territoriale regionale d’area hanno efficacia diretta e cogente nei confronti dei comuni e delle province compresi nel relativo ambito”.

I PTRA sono generalmente strumenti circoscritti a situazioni specifiche “… qualora aree di significativa ampiezza territoriale siano interessate da opere, interventi o destinazioni funzionali aventi rilevanza regionale o sovraregionale” (art 20 c.6), come per esempio il Piano dei Navigli Lomabardi, il territorio della Franciacorta, o le aree interessate dagli aeroporti di Malpensa e Montichiari. I PTRA per la rigenerazione invece includono e mettono sotto il diretto controllo della Regione tutte le aree urbane importanti della Lombardia.

Una soluzione più efficace, e anche rispettosa delle autonomie locali, dovrebbe passare attraverso strumenti pensati per coinvolgere gli enti nelle decisioni, come per esempio varianti dedicate del PTCP – che è nato come strumento di coordinamento – o altri appositi strumenti di pianificazione di area vasta, di competenza provinciale o dei comuni tra loro associati. Il PTR potrebbe più utilmente sviluppare regole e strumenti che supportino, ma anche orientino, gli enti locali verso gli obiettivi di rigenerazione, che semplifichino e rendano più convenienti gli interventi all’interno del tessuto urbanizzato piuttosto che nelle zone agricole. Potrebbe inoltre dare un importante contributo nello spingere i comuni verso la redazione di PGT associati, per esempio favorendoli nella distribuzione di finanziamenti. Invece la suddivisione in ATO (Ambiti Territoriali Omogenei) proposta dal PTR non aiuta in tale senso. Aggiunge ulteriore confusione rispetto ad un quadro di riferimenti di area vasta già piuttosto confuso, dove diverse modalità di ripartizione del territorio si intrecciano e sovrappongono in vario modo tra loro.

Il compito è certo meno complesso in regioni con un numero ridotto di comuni. Ma è necessario affrontarlo, non creando nuove articolazioni, ma semplificando quelle già esistenti, riducendole possibilmente ad una unica, per esempio riferita alle zone omogenee della Riforma Delrio, tenendo conto degli ambiti di area vasta individuati nel passato da provincia e comuni e usati, dove questi hanno funzionato.

 

Riferimenti

Gli elaborati della variante sono pubblicati sul sito web www.ptr.regione.lombardia.it.

Il piano territoriale della Lombardia e quella leggerissima riduzione del consumo di suolo

Da alcune settimane è pubblicata per commenti sul sito web della Regione Lombardia la variante del PTR, Piano Territoriale Regionale, che attua quanto previsto dalla LR 31-2014 sulla riduzione del consumo di suolo. La variante affronta in realtà molti altri aspetti, ma per limitazione di spazio ne rinvio l’analisi a successivi interventi.

La variante contiene criteri da articolare attraverso varianti dei PTCP provinciali e a cascata dei PGT comunali. Tutto questo complesso e faticoso procedere dovrebbe portare come risultato ad una riduzione modesta del 10% circa del suolo programmato presente nei PGT. Ci si aspettava un po’ più di coraggio, tanto più che un risultato ben più significativo sarebbe stato possibile senza grandi sforzi.

Per comprendere i termini della questione è necessario fare un po’ di sintesi sui numeri, attingendo dai dati forniti dallo stesso PTR, che dice alla pagina 313 dell’allegato che oggi ci sono 343 km2 di aree programmate nei PGT, che corrispondono a più del 10% della superficie complessiva urbanizzata esistente (3.270 km2).

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Ambiti di trasformazione programmati nei PGT. Fonte: Regione Lombardia, Variante del PTR, volume di allegati pag. 313.

Il PTR stima il fabbisogno di aree al 2025, separatamente per la funzione residenziale e per le funzioni produttive, e dà indicazione ai comuni di cancellare nei PGT le previsioni eccedenti tale stima, e alla provincia di articolare a livello locale l’indirizzo regionale tenendo conto delle condizioni specifiche di ciascun comune. Il concetto è semplice e lineare, ma la strada scelta per la sua attuazione è complessa e farraginosa, esposta a quei rischi di eccezioni, interpretazioni e lungaggini che nel passato hanno determinato l’insabbiamento di tante riforme annunciate come rivoluzionarie. L’obiettivo di riduzione del programmato non necessario è inoltre perseguito in modo molto prudenziale, che nei fatti intacca solo superficialmente i 343 km2 di superficie programmata.

Entrando nello specifico, e partendo dalla funzione residenziale, il PTR dà indicazione ai comuni di coprire il fabbisogno prima di tutto con le aree programmate interne al perimetro urbano consolidato (aree dismesse e intercluse, ma anche in parte aree agricole che derivano da programmazioni antiche dei PRG) e quindi con quelle esterne a tale perimetro (principalmente aree agricole). Così facendo il PTR stima che le aree esterne debbano essere ridotte del 45%, come valore complessivo da articolare a cura delle province. La stima è relativa ad un orizzonte decennale di durata del PTR, quindi al 2025, ma siccome il Documento di Piano del PGT ha valore quinquennale, tale fabbisogno viene tradotto in un obiettivo intermedio di riduzione del 20-25% alla scadenza quinquennale del 2020, da portare nei successivi 5 anni al 45%.

Come si vede dalla tabella tratta dal PTR (sopra riportata) le aree residenziali programmate oggi nei PGT sono complessivamente pari a 168 km2, dei quali 89 interni e 79 esterni al perimetro urbano. La diminuzione del 20-25%, ossia circa 16-19 km2 sulle sole aree esterne corrisponde quindi ad una diminuzione del 10-11% circa se rapportato al complesso dell’offerta di aree residenziali presenti nei PGT.

Un ragionamento analogo nella sostanza riguarda le aree programmate per attività produttive, che sono complessivamente 175 km2, sulle quali il PTR impone una riduzione del 20% delle aree esterne, corrispondente a circa il 10% sul numero complessivo.

La riduzione delle aree programmate esterne avrebbe con poco sforzo potuto essere di molto più elevata. Si poteva per esempio adottare da subito la percentuale del 45%, tenendo conto che siamo già nel 2016 e che il lungo e complesso processo di variazione a cascata del PTR, dei PTCP e dei PGT, porterà questi ultimi ad essere approvati non prima di un paio di anni, con la prima scadenza quinquennale dunque più vicina alla soglia del 2025 che a quella del 2020.

In realtà, sempre con sforzo contenuto, la percentuale di riduzione avrebbe potuto essere ancora più drastica. Il fabbisogno residenziale è infatti stato calcolato sulle stime ISTAT che sono le più ottimistiche in termini di crescita della popolazione tra le tre prese in considerazione dalla Regione. Il PTR stesso rileva alla pagina 306: “Dal raffronto tra fabbisogno residuo e previsioni su suolo libero emerge che queste ultime dovrebbero essere ridotte, a livello regionale, di una quota compresa tra il 45% e valori al di sopra del 100% (a seconda delle stime di popolazione considerate: ISTAT, Eupolis o PRERP)”.

La situazione diviene ancora più chiara se si ragiona a partire dai fabbisogni piuttosto che dalle aree programmate e non attuate. Se al 2025 è necessario usare il 100% delle aree interne al perimetro edificato e il 55% (differenza 100%-45%) di quelle esterne, al 2020 potrebbero in generale essere sufficienti quelle interne, o al più in alcune situazioni una piccola percentuale, del 10-30%, di quelle esterne. E’ sufficiente fare alcune semplici operazioni aritmetiche sulla base dei dati della tabella del PTR per verificare quanto affermato.

Adottare un valore del 70-80%, se non addirittura del 100% dove non vi siano impedimenti, per la riduzione delle aree esterne sarebbe di forte stimolo a ragionare nei piani comunali sul riuso delle aree dismesse o comunque sulla riorganizzazione delle previsioni entro il perimetro urbano. D’altra parte all’interno del perimetro ci sono circa 175 km2 di aree programmate, che sono come dimensione più del 5% del suolo urbanizzato esistente, pari a 3270 km2, una percentuale probabilmente più che sufficiente stante i bassi ritmi di crescita della popolazione e l’attuale scarsa domanda per le attività produttive.

Invece il PTR, dando un’indicazione generale di riduzione di solo il 20-25% al 2020, invita di fatto i comuni a mantenere un sovradimensionamento rilevante, anche maggiore al 50%, sulle aree esterne al perimetro edificato. L’indicazione suona paradossale se si pensa che scopo dichiarato della LR 31-2014 dovrebbe proprio essere quello di indurre i comuni ad evitare quella pratica di largo sovradimensionamento dei PRG e dei PGT che tanti problemi ha provocato al territorio.

Il ragionamento fatto per il residenziale viene dal PTR replicato anche per le aree programmate nei PGT per le funzioni produttive (terziario, industriale, commercio, logistica), dove lo scollamento tra offerta di aree programmate e domanda è ancora più evidente in questo periodo di stasi economica. Il PTR perde l’occasione, prima della ripresa che si spera arrivi al più presto, per indirizzare province e comuni verso politiche di riorganizzazione e razionalizzazione di previsioni datate che soprattutto sulle aree produttive sono illogicamente frazionate, a volte irrazionalmente localizzate, con conseguenti impatti ambientali, scarsa efficienza organizzativa e competitività del territorio.

Mantenere nei piani comunali un sovradimensionamento molto ampio di aree agricole vanifica la spinta a ragionare sul recupero delle aree dismesse e degradate interne all’abitato. Intervenire sulle aree agricole è più semplice, e fino a che la dotazione di queste è abbondante, molto più ampia dell’effettivo fabbisogno quinquennale, la rigenerazione urbana perseguita dal PTR non si attiverà. In un periodo relativamente favorevole per la scarsa domanda la Regione perde con questo PTR l’occasione per attivare, senza grandi sforzi e con l’aiuto dei PTCP, un ragionamento nei piani comunali più ampio sulla riorganizzazione di quanto già programmato, e di fatto fallisce proprio su quello che dichiara essere l’obiettivo e la ragione principale di questa variante del PTR, attuativa della LR 31-2014, che si intitola appunto “Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato”.

 

Riferimenti

Gli elaborati della variante sono pubblicati sul sito web www.ptr.regione.lombardia.it  I commenti devono essere inviati alla Regione entro il 30 marzo 2016, secondo le istruzioni presenti sul sito stesso.