Trasformazioni urbane e fallimenti urbanistici

2014-02-02 13.21.03Nelle città di antica industrializzazione, dove le attività produttive ormai da tre decenni hanno smesso di costituire il motore economico dello sviluppo,  la questione del riutilizzo delle aree dismesse è diventata centrale nelle strategie di trasformazione ed ha nel contempo introdotto molti interrogativi sull’utilità della pianificazione generale nel governare i complessi passaggi attraverso i quali individuare gli scenari del cambiamento e le loro ricadute nel tempo.

Ai cittadini sta particolarmente a cuore il destino di queste superfici spesso collocate in ambiti centrali e comunque decisivi negli scenari che costituiscono l’oggetto d’attenzione della pianificazione urbanistica. La preoccupazione è che la riqualificazione di queste parti di città sia indirizzata innanzitutto alla più alta remunerazione possibile del capitale investito, e non tenga invece conto degli interessi complessivi della cittadinanza, che magari su quelle aree avrebbe visto bene un parco pubblico o una attrezzatura collettiva, cioè quegli spazi dei quali spesso di cui spesso c’è carenza nelle città che contengono le aree da riqualificare,  sulle quale invece si vedono spuntare vistosi complessi edilizi. Capita così che spesso i cittadini, magari utilizzando i nuovi strumenti di comunicazione come i social network, si chiedano cosa uscirà dal cantiere che in una certa area ha preso il posto della vecchia fabbrica dismessa perché loro delle scelte per trasformarla in qualcosa d’altro proprio non sanno nulla e l’unica cosa che è data loro di capire  sono  i grossi volumi edilizi che vi appaiono.

Introdotta dagli strumenti di pianificazione cosiddetta negoziata, quelli che consentono ai privati interessati a investire di proporre l’intervento  modificando le destinazioni funzionali del piano urbanistico, la possibilità di riqualificare le aree dismesse senza aspettare che la pianificazione generale le ricomprenda in un disegno unitario è diventata la regola. La trasformazione di numerosi ambiti urbani viene decisa attraverso accordi tra i proponenti e le amministrazioni comunali, che contrattano in cambio dei volumi da collocarvi servizi e infrastrutture per la città nel suo complesso. Capita allora che l’edificio residenziale con annessa struttura di media-grande distribuzione che sorge al posto della fabbrica (di solito, con poca fantasia, il modello si riassume più o meno così) nel quartiere X  generi come contropartita pubblica il campo sportivo nel quartiere Y. Il tutto avviene in qualche luogo di trattativa riservato, senza il minimo coinvolgimento dei cittadini, ed è orientato a soddisfare innanzitutto l’enorme bisogno di produrre entrate da parte dalle amministrazioni pubbliche attraverso gli oneri di urbanizzazione. Solo poi, in ultima istanza, genera anche uno scambio a favore della collettività, il cui impatto sulla dotazione complessiva di servizi e infrastrutture pubbliche non viene complessivamente valutato.

Che questi strumenti siano assolutamente criticabili perché opachi, visti gli interessi che mettono in gioco e i metodi usati, è indiscutibile. Ma è assai dubbio che da questa opacità si possa uscire invocando le regole dell’urbanistica classica perfezionata nella prima metà del ‘900, quella impostata sulle destinazioni funzionali che quegli strumenti mettono in discussione. Le grandi concentrazioni edilizie prodotte dalle riqualificazioni urbane fuori dal controllo di una pianificazione generale tradizionale, non possono essere giudicate come il male assoluto ad esempio solo perché gli indici di edificabilità utilizzati divergono parecchio da quello medio con il quale è stata costruita la città consolidata. C’è una sola ragione, per cui dovrebbe essere intrinsecamente “antidemocratico” concentrare in quegli ambiti buona parte della nuova dotazione residenziale, se essa venisse valutata, cosa che purtroppo non avviene,  attraverso l’analisi del fabbisogno complessivo espresso dalle dinamiche demografiche a livello di area urbana (andando quindi oltre il confine comunale, limite che non ha senso quando si debbono valutare i fabbisogni di una popolazione che non sta immobile quando si tratta di trovare casa, lavoro, ecc.)?

Se si vogliono criticare questi peraltro discutibilissimi strumenti di pianificazione negoziata, con l’argomento del rapporto tra superfici messe in gioco e volumi realizzati, è facile che qualcuno sollevi a titolo di replica la seguente domanda: chi l’ha mai detto, che quel determinato indice di edificabilità sia più corretto di altri, per le trasformazioni di cui la città ha bisogno, e in particolare in quel determinato ambito? Criticare procedure di riqualificazione condotte in modo del tutto antidemocratico, con la implicita pretesa che un certo rapporto aritmetico medio tra volumi edificati e superficie territoriale sia la quintessenza della democrazia, perché  passato in qualche modo dal vaglio del consiglio comunale, fa sorgere tra l’altro anche un’ulteriore domanda: chi l’ha stabilito quel rapporto? L’organo democratico sovrano  o la figura tecnica, l’urbanista, il professionista che suggerisce alla amministrazione pubblica come ottenere la conformazione urbana di cui intende dotarsi? Sarebbe, questo sapere tecnico, l’incarnazione delle conoscenze che stanno alla base del processo decisionale condiviso  e, in quanto tale, democraticamente ineccepibile?

Questa rivendicazione della visione dell’urbanistica come strumento di progresso sociale, perché in grado di vedere nel contenimento della rendita fondiaria non solo la possibilità di destinare nuove risorse a usi più produttivi e socialmente più utili, ma anche di rivendicare una democrazia nelle decisioni su quel bene primariamente pubblico e collettivo che è l’uso della città, del territorio, dell’ambiente, riemerge in un articolo dedicato alle trasformazioni di Milano pubblicato nella versione on line de il manifesto.  Lo sviluppo verticale, fatto per grandi concentrazione di volumetrie grazie al quale sta cambiando lo skyline della metropoli lombarda viene visto come effetto delle spinte speculative alle quali anche l’attuale amministrazione comunale non riesce ad opporsi o addirittura facilita. Tuttavia alla critica delle trasformazioni avallate solo con qualche ridimensionamento non segue nessuna idea su come si sarebbe potuto intervenire su quelle aree e complessivamente su di una città che è il centro di una delle maggiori regioni metropolitane d’Europa.  Quale sarebbe il pro­getto urba­ni­stico di città civil­mente pensata che si contrappone  alla ren­dita fon­dia­ria attesa dalla pro­prietà dell’area?

L’articolo propone un pervicace rifiuto di guardare al fallimento dell’urbanistica progressista che ha finito per tradurre in formule numeriche la nozione di  conformazione urbana e degli usi socialmente utili dei suoi spazi. Il passaggio dalla prima alla seconda Repubblica ha messo in luce molto bene quanta opacità ci fosse nella definizione degli indici edificatori che hanno dato forma alla città e quanto la dotazione di servizi e attrezzature collettive fosse determinata da scelte localizzative che con l’utilità sociale avevano poco che fare. Riproporre quella stagione culturale in nome dei nobili principi alla quale era ispirata senza nessuna valutazione degli effetti che ha prodotto non fa altro che rafforzare il partito già molto forte di coloro che pensano che l’urbanistica non serva a nulla se non sa rispondere con strumenti efficaci alle necessità di cambiamento che le dinamiche socioeconomiche esprimono in ambito urbano.

Fa bene a questo riguardo Maria Cristina Gibelli  su Eddyburg a contrapporre all’assenza di principi del mix funzionale libero  nei processi di trasformazione,  introdotto nel Piano delle Regole del PGT di Milano come antidoto all’inefficacia dei piani urbanistici, alcune raccomandazioni in forma di citazione circa il miglioramento della vivibilità complessiva degli ambiti urbani da trasformare.  Tuttavia i criteri da tenere in considerazione quando s’interviene sulla città esistente, cioè la possibilità di modificare in senso sostenibile il sistema della mobilità e di favorire la presenza  di diverse attività alla scala di quartiere senza che esse generino situazioni conflittuali, non interessa solo gli “urbanisti con l’anima” , ai quali si appella Gibelli, ma in generale i cittadini.

Forse più che sperare nell’anima degli urbanisti bisognerebbe chiedersi se i cittadini siano consapevoli che l’urbanistica ne abbia una, cioè considerino  la disciplina delle destinazioni funzionali qualcosa di utile alla convivenza civile perché favorisce la composizione degli interessi particolari con quelli della collettività.  Impresa difficile se il ruolo dell’urbanistica rimane quello di stabilire formule con le quali regolare i rapporti con i portatori d’interessi in nome della capacità della disciplina di rappresentare il bene comune. Non si capisce perché la cittadinanza dovrebbe vedere i propri interessi rappresentati dal rapporto tra i metri quadri costruiti sui metri quadri di suolo occupato dalle costruzioni, cioè quella formula con la quale in urbanistica si designa l’indice di edificabilità  e dietro la quale si celano complicati ragionamenti tra la disponibilità di suolo da edificare e la possibilità che in esso si insedino abitazioni, uffici, attività produttive, servizi e spazi ad uso pubblico. A meno che non si pensi che in fondo l’unica interlocuzione che conta sia quella con i rappresentanti della cittadinanza, cioè con la politica che ha spesso usato l’urbanistica come tecnica di esercizio del potere piuttosto che come strumento di governo democraticamente legittimato.

 

Riferimenti

S. Brenna, Milano, cantiere verticale, 5 febbraio 2014, Il Manifesto

M.C. Gibelli, Cercate il colpevole, 3 febbraio 2014, Eddyburg

Come è urbano il mio suburbio

Come si fa a fermare lo spreco di suolo che continua indisturbato malgrado l’alto numero di edifici vuoti e la bassa densità degli ambiti residenziali suburbani? La risposta sembrerebbe semplice: s’incentiva il recupero dei primi  e la densificazione dei secondi.  Nel documento che illustra le intenzioni dei piani urbanistici c’è quasi sempre una lista di buone intenzioni che affermano la necessità di recuperare e densificare, mentre le deprecate espansioni difficilmente fanno parte delle scelte del nuovo piano, essendo quasi sempre eredità del vecchio.

Se queste sono le intenzioni il risultato tuttavia è che, soprattutto nelle aree esterne ai sistemi urbanivia_GustavoBianchi2, gli ambiti degradati e dismessi, spesso parte di centri storici, restano tali, i settori residenziali unifamiliari eventualmente aumentano in volume solo per i bisogni dei singoli proprietari e l’offerta vera di nuove abitazioni è garantita delle espansioni che continuano a protrarsi da un piano all’altro. La ragione non è difficile da intuire: il recupero degli ambiti degradati e dismessi ha un interesse di mercato se si tratta di quartieri urbani dotati di servizi e della presenza di attività in grado di rendere attrattiva l’offerta del patrimonio edilizio recuperato. Lo stesso vale per la possibilità di ricavare nuove abitazioni dalle villette unifamiliari inserite in contesti di edilizia a bassa densità che siano parte di aree dotate di minime qualità urbane, come la presenza di una rete efficiente di trasporto pubblico, di scuole e servizi pubblici e privati, di attività commerciali, insomma di quel mix funzionale  che qualifica il quartiere di una città rispetto ad un ambito suburbano monofunzionale ad essa collegato grazie all’uso dell’auto privata.

Recuperare e densificare le aree degradate e la vecchia edilizia unifamiliare del suburbio ha invece un interesse marginale per il mercato, che preferisce puntare, anche attraverso l’argomento dell’efficienza energetica, sull’offerta di edilizia nuova per coloro che sono disposti a barattare la totale dipendenza dall’auto con molto spazio e un ambiente vagamente rurale.  Per questa tipologia di acquirenti, come per gli utenti delle agenzie che si occupano di edilizia sociale, la trasformazione di aree agricole ai margini delle superfici urbanizzate sarà sempre disponibile  semplicemente perché l’unico meccanismo che ne genera l’offerta è l’esistenza della domanda.

In momenti di crisi, con la bassa richiesta di alloggi da acquistare e la spinta verso l’alto del valore delle abitazioni da affittare, dovrebbe essere compito delle pubbliche amministrazioni trovare soluzioni che vadano oltre le semplici logiche di mercato, dalle quali dipende la crescente emergenza abitativa per i redditi bassi. La soluzione dell’”ipoteca del sudore” ad esempio, cioè della possibilità di riscattare una casa abbandonata se la si restaura con il proprio lavoro, potrebbe  essere un’opzione. Si tratta di una strategia di recupero del patrimonio edilizio abbandonato promossa da vent’anni a questa parte dal Dipartimento Federale per le Politiche Abitative degli Stati Uniti, a partire dal suo trentennale avvio nel problematico quartiere di Harlem a New York.

Ispirato ad un principio esattamente opposto a quello che spinge le amministrazioni a mettere all’asta il patrimonio residenziale pubblico per far quadrare i bilanci, il programma prevede di assegnare via lotteria le case in avanzato stato di degrado e per le quali i proprietari non pagano più le tasse,  a coloro che risiedono da almeno cinque anni in un quartiere, che s’impegnano  a pagare le imposte arretrate e a non vendere l’abitazione per almeno tre anni. La ristrutturazione del patrimonio ricollocato viene facilitata dalla concessione di prestiti da parte dell’amministrazione cittadina che ottiene in questo modo il risultato di facilitare la riqualificazione urbana coinvolgendo direttamente i residenti, anziché lasciando libero campo a progetti che hanno come risultato quello di espellerli e di generare nuova domanda di alloggi a prezzi accessibili.

Se pensiamo a realtà come la nostra il meccanismo potrebbe essere utilizzato per recuperare il patrimonio degradato dei comuni che si trovano ai bordi di sistemi urbani formati da un centro, dove si trova la città vera e propria, e dalla corona di comuni suburbani che su di essa gravitano per i servizi maggiori. Lì spesso i nuclei storici sono abbandonati per effetto dello svuotamento provocato dall’offerta di edilizia nuova su aree un tempo agricole. Verso questi ambiti suburbani, specialmente quelli che si sono sviluppati con un’offerta residenziale di minor pregio, si è indirizzata molta della domanda di abitazioni a prezzi accessibili che non riesce a trovare risposta nelle aree urbane centrali, dove i prezzi restano alti malgrado la crisi. Ci potrebbe essere quindi una potenziale utenza per iniziative di questo genere soprattutto se le amministrazioni comunali censissero attentamente il patrimonio edilizio abbandonato e disincentivassero i processi di abbandono finalizzati alla demolizione e conseguente ricostruzione con finalità speculative.

In Europa un riferimento possibile per pratiche di riallocazione del patrimonio residenziale può essere trovato nell’azione svolta in Inghilterra dall’associazione Empty  Homes che ha lanciato una campagna per il diritto a reclamare l’assegnazione delle case abbandonate ed un programma di recupero di 365 abitazioni per il 2013. Al di là delle differenze legislative, il programma d’incoraggiamento dell’associazione inglese alle forme di riutilizzo del patrimonio residenziale, con il coinvolgimento di amministrazioni locali, proprietari, fornitori di materiali per l’edilizia, professionisti, volontari ed utilizzatori finali, può essere uno spunto utile per iniziative simili.  In particolare  Self Help Housing è pensata per mettere in condizione gruppi sociali normalmente esclusi dalle forme tradizionali di accesso alla casa, quali il mercato privato o l’edilizia residenziale pubblica, di rivolgersi in modo organizzato ai proprietari di immobili abbandonati proponendo progetti di riutilizzo vantaggiosi per entrambe le parti.

Se questo è lo scenario dal lato delle organizzazioni di cittadini che si mobilitano per salvare dalla demolizione il patrimonio edilizio abbandonato, dall’altro a contrastare gli auspicati incrementi della densità edilizia suburbana  ci sono altri gruppi di cittadini.  In questo caso però si tratta di persone che una casa ce l’hanno già in quel suburbio cresciuto come tranquilla alternativa alla “caotica” vita urbana e che non accettano che la villetta davanti alla loro diventi una palazzina multipiano .

Non c’è solo il desiderio di conservare le caratteristiche insediative, c’è anche il timore che la  zona cambi la propria connotazione demografica e 2013-12-29 16.26.25sociale. E’ un classico atteggiamento NIMBY che ha come effetto di ostacolare la riconversione del suburbio in qualcosa di più urbano, complice la paura della svalutazione della propria abitazione. Spesso questi gruppi di cittadini difensori dei propri valori immobiliari hanno il sostegno di associazioni ambientaliste che si battano per la conservazione del paesaggio in genere e, nel caso di quello urbano, per la difesa della qualità ambientale delle aree suburbane, molto più ricche di verde e di biodiversità rispetto alla città densa e compatta. Ciò che non quadra in questa difesa del suburbio è l’autoreferenzialità del contesto in cui spesso si situa, quasi sempre privo di reali connessioni ecosistemiche in grado di garantire alla biodiversità di trovare ambiti urbani favorevoli. La conservazioni dell’ambiente suburbano e delle sue pretese qualità  è un potente sponsor della sua espansione a spese di altri ecosistemi e chi sostiene di battersi contro lo spreco di suolo dovrebbe attentamente distinguere tra la reazione di chi ha interessi economici da difendere e le politiche utili alla conservazione dell’ambiente. Molti dei comitati sorti spontaneamente contro qualcosa sono riusciti ad associare alla tipica battaglia NIMBY le posizioni iperconservazioniste ed apparentemente innocenti dei cosiddetti BANANA, acronimo di Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anything (or Anyone), realizzando così un’insospettata alleanza tra ambientalismo e valorizzazione immobiliare che andrebbe vista prima di abbracciare certe cause.

Riferimenti

M. Goldfarb, How to ease Britain’s housing crisis? Harlem has the answer, 24 dicembre 2013, The Guardian

M. Cowgill, When you buy a house, you shouldn’t buy the neighbourhood with it, 25 dicembre 2013, The Guardian

Sullo spreco di suolo si veda  M.M.Monte, Spreco di suolo, urbanistica e politiche urbane, 18 dicembre 2013, Millennio Urbano

Sulla sostenibilità urbana si veda M. Barzi, La favola della città sostenibile, 26 dicembre 2013, Millennio Urbano