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Mettere in contatto: modalità e strumenti per la cooperazione territoriale

Sono passati 25 anni da quando la ex Legge 142/1990 ha introdotto il coordinamento territoriale tra le funzioni fondamentali delle province. Una funzione che è strettamente connaturata con la natura dell’ente intermedio, di ente di mezzo tra i livelli regionale e comunale. Una collocazione che nel tempo ha comportato sia vantaggi che svantaggi. Da un lato, essere in mezzo, centrali, significa per il PTCP potere assumere un ruolo strategico, di collegamento e di snodo tra i diversi livelli decisionali, e tra pianificazione territoriale e pianificazioni di settore. Dall’altro, essere in mezzo significa trovarsi compressi tra due fuochi, tra le due apparentemente opposte esigenze di una visione dall’alto, di insieme, staccata dagli interessi localistici, e dall’altro la necessità di intervenire in modo tempestivo per dare risposta e guidare le trasformazioni sul territorio.

Se i poteri reali in urbanistica sono attribuiti al livello comunale, per la conformazione dei suoli,  e alla regione, per le norme di governo del territorio fin dal 1990 il ruolo di coordinamento della provincia era stato inteso come di servizio al livello comunale, da esercitare sulla base di un’autorevolezza da conquistare sul campo, per la validità dei servizi resi, più che su un’autorità data dalle norme.

Nei due decenni seguenti i PTCP hanno dovuto continuamente verificare e reinterpretare la loro posizione intermedia, per rispondere ai frequenti spostamenti del baricentro decisionale tra le due estremità, sotto la spinta di esigenze altalenanti tra decentramento e verticismo.  Spinte divergenti che si rispecchiano nelle leggi sul governo del territorio delle diverse regioni, con soluzioni molto diversificate in funzione della diversa capacità di influenza dei poteri posti ai due estremi, comune da un lato e regione dall’altro. Nel caso del coordinamento territoriale la collocazione intermedia si è quindi tradotta in qualcosa di simile ad un equilibrio instabile, continuamente da sottoporre a verifica, più che a una solida e stabile centralità.

Le difficili condizioni di contorno hanno portato le province a concentrare e sviluppare nei PTCP un compito nuovo, forse originariamente neppure previsto dalla legge. Un ruolo per così dire di  “mettere in contatto” le diverse componenti e i diversi attori che agiscono sul territorio, alla ricerca di una visione organica, per fare fronte alla crescente frammentazione delle competenze e dei centri decisionali e all’incremento esponenziale delle questioni di area vasta in parte dovuto ad una sempre più diffusa urbanizzazione.

L’esercizio di “mettere in contatto”, pazientemente sviluppato negli anni, ha dato i suoi frutti e caratterizzato i PTCP, che si sono molto evoluti dai primi degli anni novanta quando erano sostanzialmente costituiti da quadri conoscitivi e repertori sui temi di area vasta. Contenuti comunque utili in tempi in cui la conoscenza del territorio era frammentata nelle migliaia di piani comunali, e scarso aiuto veniva dai pochi piani territoriali regionali. Con il tempo il lavoro di “mettere in contatto” ha finito per sensibilizzare i sindaci sui temi territoriali di area vasta e fatto loro comprendere che poteva essere utile avere un ambito di confronto su tali temi. I percorsi di formazione dei PTCP sono diventati primi esperimenti spontanei di tavoli di governance territoriale, e  i piani stessi hanno cominciato a trasformarsi e assumere una valenza più strategica, popolandosi di disposizioni di indirizzo, obiettivi e progetti discussi ai tavoli. Il risultato è stato tanto più efficace quanto maggiore è stata la presenza della provincia con il proprio ruolo di coordinamento.

Un ruolo che è andato acquisendo nel tempo autorevolezza attraverso la guida dei tavoli di confronto negoziale, promuovendoli, mediando tra le diverse posizioni, sollecitando i sindaci ad assumere decisioni, e se necessario proponendo soluzioni, anche di natura arbitrale, ed infine in ultima istanza, quando non si poteva fare altrimenti, assumendo decisioni, nell’interesse del complesso della comunità di area vasta, della quale gli organi eletti a suffragio universale erano espressione diretta.

Oggi la mancanza di organi eletti sembra togliere uno dei presupposti fondamentali per il funzionamento di questo modello. In via teorica la partecipazione diretta dei sindaci agli organi della provincia dovrebbe incrementare le occasioni per “mettere in contatto”, e soprattutto dovrebbe aumentare la loro sensibilità verso i temi di area vasta, ma rimane da ricostituire la funzione di guida.

Le modalità per la governance dei temi di area vasta devono essere ripensate, e rapidamente, visto che l’elenco dei temi con ricadute di area vasta si è andato allungando considerevolmente in questi ultimi decenni. Non si può certo pensare di tornare a governare il territorio con i singoli piani comunali, e d’altra parte i piani associati intercomunali sono ancora pochissimi.  Il territorio fisico è uno e richiede una strategia unitaria per essere governato, mettendo a sistema tutti i piani dei territori amministrativi che lo compongono. Non si può d’altra parte neppure pensare di governare attraverso i progetti, per esempio attraverso i grandi interventi infrastrutturali. Servono tavoli di governance multilivello permanenti, per affrontare le innumerevoli questioni di area vasta che ormai quasi quotidianamente interessano i comuni, su accessibilità, mobilità, dissesto idrogeologico, inquinamento, tutela paesaggistica, potenziamento dei fattori di attrazione, marketing territoriale, grandi insediamenti commerciali e di logistica, ecc., l’elenco è molto lungo.

 

 

 

 

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