A Pavia, un seminario per riflettere sulla Legge Delrio dopo il referendum

Nello scorso mese di gennaio dirigenti e funzionari di province, città metropolitane, regioni e comuni, provenienti da diverse parti della Penisola, si sono trovati a Pavia, in una delle sedi della sua antica università, per due giorni di ritiro nel quale ragionare sul futuro della pianificazione territoriale di area vasta, la più strategica di tutte le funzione assegnate alle province ad inizio anni Novanta recentemente confermata dalla Legge Delrio. Negli ultimi anni si è parlato poco di questa funzione, a causa dell’incertezza sulla sorte delle province, e ora, dopo i risultati del referendum, può essere rilanciata a patto di aggiornarla alla luce delle rilevanti novità che la Legge Delrio ha introdotto negli organi dell’ente intermedio.

Accantonata a priori l’ipotesi di un ritorno all’elezione diretta degli organi provinciali, i convenuti a Pavia hanno ragionato su un più plausibile e fattibile aggiornamento della legge. L’attenzione è stata focalizzata sui miglioramenti da introdurre, per tenere conto degli esiti del referendum, e per correggere le difficoltà che sono emerse in questi primi anni di applicazione. I racconti dei partecipanti, nelle loro esperienze dirette sul campo, hanno per esempio evidenziato le difficoltà delle città metropolitane, che istituite a gennaio 2015 stentano a decollare, strette da un lato da un Sindaco che ha per legge un doppio incarico, per la città metropolitana e per il capoluogo, ma che deve rendere conto solo ai cittadini di quest’ultimo, e dall’altro da regioni che percepiscono i nuovi enti metropolitani come pericolosi concorrenti.

I partecipanti hanno anche evidenziato la necessità di ricostituire un ambito di autonomia rispetto agli interessi locali dove potere discutere in modo indipendente le questioni di area vasta. La Legge Delrio, con l’introduzione degli amministratori comunali negli organi della provincia, ha di fatto assegnato ai comuni un controllo diretto sulle decisioni di area vasta, anche se la titolarità formale della funzione di pianificazione territoriale è rimasta in capo alle province. La legge definisce l’impostazione della Riforma a grandi linee, e lascia ampio spazio alle province per integrare e correggere alla scala locale attraverso la ridefinizione degli statuti. Questa è un’opportunità: il livello intermedio di governo potrebbe divenire laboratorio dove sperimentare modalità nuove, da ampliare successivamente ai comuni e alle altre istituzioni pubbliche. Nel seminario sono emerse proposte per riorganizzare i nuovi organi e le strutture tecnico-amministrative delle province, non solo ai fini del mero aggiornamento rispetto alle nuove disposizioni normative, ma anche come occasione per superare quell’impostazione settoriale, per dipartimenti o assessorati separati, refrattari ad un approccio interdisciplinare, che ha sempre costituito un limite nell’operare delle province, e non solo delle province.

Ad oggi non sono ancora state recepite nei nuovi statuti le opportunità introdotte dalla legge, limitandosi nella gran parte dei casi a riprodurre il modello organizzativo precedente, anche ricreando in modo fittizio quegli aspetti, come le giunte, che la Legge 56-2014 ha cancellato. A distanza di tre anni dall’entrata in vigore i comuni, pur avendo ora la possibilità di controllare direttamente i temi di area vasta, faticano ad aggregarsi, in associazioni o unioni, o all’interno degli organi provinciali, per accordarsi su come affrontarli. Stanno così perdendo un’opportunità, in quanto a fronte di una situazione di stallo decisionale le regioni sono tenute a intervenire per sussidiarietà. Nel seminario sono state illustrate alcune delle situazioni regionali più significative. Pur nella diversità dei contesti e delle soluzioni adottate si nota che in generale le regioni tendono ad entrare in modo più diretto nel coordinamento della pianificazione comunale. Alcune, ma non tutte, si appropriano di parte delle competenze di verifica di compatibilità sui piani comunali, e scendono ad una scala di maggiore dettaglio nei nuovi piani territoriali regionali, dove strategie e obiettivi vengono affiancati da regole e criteri attuativi, anche quantitativi.

L’incontro di Pavia è anche stata occasione per affrontare i temi dell’innovazione tecnologica, che sta da tempo imponendo ritmi sempre più accelerati attraverso la disponibilità di strumenti sempre più potenti (reti 5 G, internet of things, reti neuronali, oggi,  e chissà quali altri nel futuro). La Pubblica Amministrazione deve diventare più dinamica, deve rinnovarsi nel profondo se vuole tenere il passo dell’innovazione utilizzando le potenzialità dei nuovi strumenti. I piani territoriali, notoriamente lenti e estremamente macchinosi negli aggiornamenti, dovranno snellire le procedure, essere inclusivi, mettere gli enti in rete, essere flessibili piuttosto che vincolanti, imparare ad evolversi monitorando le dinamiche territoriali, per guidarle anticipandole invece di rincorrerle per adeguarsi a posteriori. La riorganizzazione dell’ente intermedio innescata dalla Legge Delrio, che scardina, almeno potenzialmente, tanti previgenti assetti consolidati, è occasione per proporre proprio le province come laboratorio per sperimentare strumenti e modalità innovative da trasferire successivamente ai comuni.

Gli interventi e le riflessioni di questa intensa due giornate di confronto sono stati raccolti nel volume di atti recentemente messo a disposizione  qui.   Sul tema vedere anche gli interventi dell’autore pubblicati su Millennio Urbano del 11 e 26 febbbraio e 22 marzo 2017.

 

Il nuovo piano urbanistico del Comune: un vestito stretto per la Milano Metropolitana

Nel corso del 2016 alcuni comuni di province confinanti fanno sapere, con atti dedicati o attraverso modalità informali, di essere interessati ad entrare nel territorio amministrato dalla Città metropolitana di Milano. La bocciatura del referendum di dicembre ha reso il processo di modifica dei confini più complesso, ma viene da domandarsi guardando alle difficoltà in cui si muovono le città metropolitane (non solo Milano) se convenga realmente ad un comune entrare nella Città metropolitana.

Le province sono rimaste nella Costituzione, e anche se molto alleggerite nelle risorse (sia bilanci che personale) continuano a gestire funzioni importanti. Con gli amministratori comunali negli organi provinciali sono ora rappresentati i territori, più che i gruppi politici, e per via del voto pesato ponderalmente sugli abitanti sono il comune capoluogo e i comuni più grandi a contare veramente. Tuttavia anche i piccoli possono farsi sentire se riescono tra loro ad aggregarsi secondo alleanze territoriali.

Nelle città metropolitane invece il doppio incarico del Sindaco, imposto dalla legge, colloca il comune capoluogo in una situazione di assoluto dominio, ben diversa da quella primus inter pares del comune capoluogo negli organi delle province. Alcuni comuni di confine sono attratti dal passaggio alla città metropolitana immaginando facilitazioni nell’accesso a finanziamenti nazionali ed europei, che però saranno in gran parte intercettati dal Comune capoluogo e destinati ai propri cittadini.

Dopo un primo momento di disorientamento, successivo all’approvazione della Legge Delrio, i Sindaci delle città metropolitane, anche quelle dove lo statuto ha previsto l’elezione diretta, hanno cominciato ad apprezzare il potere che deriva loro dal doppio incarico, e difficilmente se ne priveranno, o permetteranno al legislatore nazionale di sottrarglielo. Dispongono di fatto di un territorio molto più ampio, oltre i confini amministrativi, da utilizzare per soddisfare i bisogni dei propri cittadini elettori andando a scaricare gli effetti indesiderati sui cittadini di altri comuni, e sui relativi Sindaci, ai quali quei cittadini rivolgeranno le proprie lamentele. Dispongono inoltre di un potere politico ampliato, anche oltre la semplice somma dei due incarichi, che proietta questi doppi sindaci verso il protagonismo nella futura scena politica nazionale.

Il documento con le linee di indirizzo per l’avvio del procedimento del nuovo PGT (Piano di Governo del Territorio) del Comune di Milano ha contenuti generici (1), e mancano indicazioni su alcuni dei temi oggi più caldi, come le aree degli scali ferroviari, l’edilizia sociale, l’inquinamento atmosferico, o inquietanti, come la scalata di ferrovie al metrò M5 o il rinnovato interesse dell’Amministrazione per la riapertura dei Navigli. Se nel documento poco si dice sulle questioni locali, praticamente assenti sono quelle sovracomunali.

A monte si dovrebbe, secondo logica, prima fare il piano della Città metropolitana, fissando obiettivi, riferimenti e azioni prioritarie sugli aspetti di area vasta, e solo dopo i PGT dei comuni (il piano strategico approvato la scorsa primavera non ha alcuna funzione utile a tale fine). Per contare nel sistema decisionale transfrontaliero e transcontinentale, che si sta formando tra le grandi città del mondo bisogna entrarci con il sistema metropolitano tutto, non con il solo comune capoluogo. Ma bisogna prima pensare a ristabilire condizioni dialettiche, tra due istituzioni, il capoluogo e la città metropolitana, che dovrebbero collaborare pur restando autonome, svolgendo ognuna in modo indipendente le funzioni che le sono proprie. Pensare ad un’unica struttura che sviluppa sia il PGT del Comune capoluogo sia il PTM metropolitano, che ovviamente sarebbe in capo e controllata dal Comune (come ci insegna l’esperienza del Piano strategico dell’anno scorso), rischia di aggravare il cortocircuito istituzionale, già creato dal doppio incarico di Sindaco sulla stessa persona, confondendo le funzioni comunali dell’urbanistica con le funzioni sovracomunali di pianificazione della Città metropolitana. Le decisioni sugli aspetti di area vasta, di competenza dell’ente intermedio secondo la legge, devono essere prese da un organismo indipendente, autonomo rispetto agli interessi locali.

L’iniziativa del comune capoluogo non è di per se stessa un male, anzi. I problemi sono casomai generati dal doppio incarico imposto per legge. In alcune Province il Sindaco del Comune capoluogo è anche Presidente, ma è una scelta dei comuni, ed è revocabile. Quindi più facilmente negli organi provinciali possono mettersi in moto meccanismi di compensazione o correzione in caso il comune più grande mostri tentazioni egemoniche. In mancanza di organi politici eletti direttamente, che prima rappresentavano i cittadini dell’intera provincia, sono oggi le città capoluogo i quasi unici soggetti ad avere la forza politica e tecnica per promuovere iniziative aggregative all’interno degli organi provinciali.

A Milano si è invece stabilito con legge che l’incompatibilità tra cariche non esiste, qualunque cosa accada. Ma non è l’unico problema, a Milano non solo il capoluogo, ma la stessa Città metropolitana è molto più piccola, almeno in termini di superficie, del sistema metropolitano reale, che si estende fino ad includere polarità urbane e parti consistenti delle province confinanti, anche quella di Novara che si trova in Piemonte. Neppure il PTM sarebbe dunque luogo adeguato (figuriamoci dunque il PGT !) da cui partire per definire il futuro del sistema metropolitano, del quale il capoluogo Milano è motore e indiscusso riferimento nelle relazioni nazionali e internazionali, ma con il quale Milano è anche inestricabilmente connessa, tanto da non potere sopravvivere come soggetto internazionale senza il supporto dei territori con i quali vive in simbiosi (2).

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La città metropolitana e il sistema metropolitano milanese

Di tutto questo non si trova riscontro nel documento di linee guida. Da nessuna parte si parla del sistema metropolitano reale, forse anche perché il doppio sindaco non può su quest’ultimo esercitare il potere assoluto che invece gli compete sulla Città metropolitana. E quindi di questo il documento semplicemente non fa cenno, dimenticando che è stata l’OCSE, non un organismo qualunque, ad evidenziare già nel 2006 che il sistema metropolitano è molto più esteso dei confini della vecchia provincia.

L’avviso di avvio del procedimento e le allegate linee guida seguono un’impostazione generica e minimale nei contenuti, adempiendo secondo lo stretto necessario a quanto previsto da una legge regionale che vede l’avvio del procedimento e la relativa consultazione come un mero provvedimento amministrativo senza coglierne, o volutamente ignorando, le potenzialità di coinvolgimento dei cittadini.  La legge non chiede nulla in più di quello che Milano ha fatto, ma uno sforzo in più ci poteva stare visto che si tratta del primo importante atto di pianificazione successivo alla storica istituzione della Città metropolitana a gennaio 2015. Si poteva anche essere un po’ più innovativi nel metodo, oltre che un po’ meno avari nei contenuti. Le linee guida potevano essere basate su un serio rapporto di monitoraggio del PGT in vigore. Il monitoraggio è obbligatorio per legge, ed era stato programmato nella VAS del PGT vigente. Con i dati del monitoraggio si sarebbe potuto costruire un rapporto per rendere conto sull’evoluzione del territorio e dell’ambiente, sullo stato di attuazione degli obiettivi del PGT vigente, sulla verifica di efficacia delle strategie del piano approvato nel 2012. Tutte informazioni che sarebbero state preziose per coinvolgere su questioni concrete, non su dichiarazioni retoriche, i rappresentanti degli interessi organizzati, i cittadini tutti, per valutare cosa ha funzionato e cosa no dell’esperienza precedente e proporre misure correttive.

Tornando alla discrasia tra Sistema metropolitano e Città metropolitana è evidente che prima del PGT, ma anche del PTM, bisognerebbe pensare a modalità e strumenti di governance che includano nelle scelte di grande scala le polarità urbane che sono esterne alla Città metropolitana ma interne al Sistema metropolitano. Una governance del sistema metropolitano che potrebbe magari essere promossa unitamente dal doppio Sindaco con la Regione, che si farebbe carico di garantire la partecipazione delle polarità urbane delle province confinanti, e potrebbe per Novara collegarsi con la Regione Piemonte. Potrebbe essere un modo per ricostituire, non solo in via teorica, quella dialettica tra funzioni comunali e sovracomunali, tra pianificazione urbanistica e di area vasta, che è necessaria per creare le condizioni di autonomia rispetto agli interessi locali. Per passare dalla teoria all’operatività bisognerebbe capire se la Regione sia in grado di assumere un ruolo di coordinamento territoriale, funzione che ad oggi non ha mai svolto, a parte qualche tentativo ancora acerbo e preliminare nei piani territoriali regionali d’area e nella variante del PTR attualmente in discussione in Consiglio. Ma questo è un altro discorso, che lo spazio di questo intervento non consente di affrontare (3).

Note

(1)   Come bene evidenzia Pierluigi Roccatagliata nel suo intervento su Arcipelago Milano del 22 marzo 2017, a commento delle linee guida che il Comune di Milano ha pubblicato per la consultazione formale di avvio del procedimento che si conclude il 31 marzo.

(2)   Sulla discrepanza tra dimensione amministrativa e dimensione reale dei sistemi metropolitani vedere anche l’intervento dell’autore su Millennio Urbano del 4.11.2016 e nello specifico del caso Milanese gli interventi sempre dell’autore su Arcipelago Milano del 14.9.2016 e del 11.5.2016

(3)  Il tema dell’adeguatezza del livello regionale nella funzione di coordinamento territoriale è trattato in un intervento dell’autore su Millennio Urbano del 14.04.2015.

Pianificazione di area vasta: come orientarsi dopo il referendum? (III)

Parte terza. Prospettive per la funzione di coordinamento territoriale*

 

La sentenza del Consiglio di Stato n. 2921 del 30.6.2016 e la correlata decisione del TAR di Milano del febbraio 2015 hanno annullato parti rilevanti del piano generale di un comune per non avere tenuto adeguatamente conto delle indicazioni del piano territoriale provinciale. La sentenza tocca alcuni aspetti da sempre controversi, inerenti: il valore delle disposizioni non prescrittive dei piani di area vasta, la necessità di motivare le scelte assunte quando ci si discosti da tali disposizioni, la necessità per la pianificazione comunale di concorrere alla realizzazione degli obiettivi della pianificazione sovracomunale. Entrando nello specifico:

  • Il comune in questione prevedeva un incremento di consumo di suolo del 13% rispetto all’urbanizzato esistente, valore palesemente più elevato di quanto consentito dal PTCP (massimo 1% trattandosi di zona già oggi molto densamente urbanizzata). Anche se secondo la legge regionale il limite fissato dal piano sovracomunale non è prescrittivo, quindi vincolante per il comune, la sentenza afferma che lo scostamento doveva essere motivato dal comune, facendo riferimento a dati e analisi oggettivi. La provincia svolge dunque la funzione di coordinamento territoriale utilizzando il complesso delle disposizioni del PTCP, sia quelle prescrittive che quelle di indirizzo. Una considerazione che sembra ovvia, che finalmente fa luce su una prassi che si era invece consolidata negli anni, da parte dei comuni, di considerare i PTCP degni di attenzione solo per i pochi temi prescrittivi per legge.
  • Il piano comunale deve nella sua parte strutturale affrontare e declinare le indicazioni della pianificazione provinciale, dando indicazioni organiche ai successivi interventi attuativi. Nel caso specifico si trattava delle indicazioni dei piani regionale e provinciale relativi all’attuazione del progetto di rete ecologica. Non possono essere rinviate alla pianificazione attuativa dove rischierebbero di disperdersi in interventi frammentari (come faceva il piano comunale censurato, ma che era purtroppo diventata prassi in molti strumenti urbanistici).
  • La VAS del piano comunale non può omettere il confronto tra opzioni alternative strategiche e la valutazione degli effetti cumulativi delle azioni di piano. Viene affermata la dignità della VAS come strumento di conoscenza e supporto alle decisioni, e viene in sostanza nuovamente richiamata la necessità di affrontare nella parte strutturale del piano comunale le questioni ambientali, molte delle quali sono peraltro oggetto di disposizioni nei piani di area vasta.

Queste pronunce ricordano l’esistenza di due livelli di pianificazione, comunale e sovracomunale, che sono distinti ma anche complementari, che necessitano di essere tra loro tenuti in un continuo rapporto dialettico. Il comune è chiamato a concorrere alla realizzazione degli obiettivi sovracomunali, che il PTCP esplicita sia attraverso disposizioni prescrittive che di indirizzo (1). Sono ora più chiari, grazie a queste pronunce, i riferimenti utili per circoscrivere l’ambito di discrezionalità che esiste nel comma 1 dell’art 118 della Costituzione, che è stato reso ancora più incerto dall’arrivo degli amministratori comunali negli organi provinciali (2). Per mantenere il costruttivo confronto dialettico si deve trovare il modo di evitare il cortocircuito decisionale tra le due distinte cariche istituzionali di amministratore comunale e provinciale.

L’amministratore comunale si occupa di funzioni di prossimità nella sede municipale, ma deve trasferirsi nel palazzo della provincia per esercitare le funzioni di area vasta. Bisogna fare emergere e rafforzare le differenze di contesto, che non riguardano evidentemente solo l’edificio fisico, ma anche le strutture tecnico amministrative, gli statuti e i regolamenti. Non è facile, il percorso è molto stretto, insidioso, e in salita, ma fino a che non si scoprano strade alternative (sempre che esistano) non si può fare a meno di percorrerlo, se si vuole che le politiche di area vasta abbiano ancora un senso.

La Legge Delrio definisce gli indirizzi generali per la riorganizzazione del livello intermedio, ma lascia ai singoli enti ampia flessibilità interpretativa, e possibilità attraverso gli statuti di potenziare la capacità attuativa, per esempio organizzando in modo più efficace le attività degli organi politici e delle strutture tecniche. Il modo in cui la legge ripensa gli organi fornisce lo spunto per superare la separazione in settori che si era nel passato cristallizzata attorno alla tradizionale organizzazione per assessorati, con conseguenze soprattutto nelle materie, come il governo del territorio, dove un approccio interdisciplinare e una visione trasversale sono essenziali.

Gli uffici possono essere rafforzati nella loro rappresentanza esterna, delegando loro pareri e autorizzazioni. Per esempio il parere sui piani comunali potrebbe essere emesso direttamente dal dirigente o responsabile competente riconducendo a materia tecnica l’espressione di compatibilità (cosa che peraltro già avviene in alcune, anche se ancora poche, province). Ricondurre l’istruttoria di compatibilità in un ambito più tecnico, meno discrezionale, aiuterebbe a governare quegli aspetti di area vasta che richiedono un’adeguata distanza, nel senso di autonomia, rispetto agli interessi locali. Si potrebbe più facilmente distinguere tra tutela e conformazione del suolo. La tutela della risorsa scarsa è tema prima di tutto ambientale, connessa con la competenza esclusiva assegnata dalla Costituzione allo Stato (3), e quindi con le leggi nazionali e con i limiti previsti dai trattati internazionali sulla sostenibilità. Ricondurla ad un ambito decisionale più tecnico aiuterebbe a mantenerla distinta dalla conformazione del suolo, più intimamente connessa con i poteri discrezionali degli amministratori comunali, e più vulnerabile alle pressioni locali.

Gli amministratori comunali dentro gli organi provinciali rappresentano prima di tutto i territori di provenienza, prima anche degli schieramenti politici. Nei nuovi enti intermedi sono i territori a confrontarsi, allearsi, eventualmente anche contrapporsi, sulla base dell’appartenenza ad ambiti omogenei nelle caratteristiche geografiche, nelle problematiche esistenti, negli interessi convergenti e negli obiettivi perseguiti. Così dovrebbe essere secondo il modello organizzativo introdotto dalla Legge Delrio, una della innovazioni più interessanti della legge, ma ancora inattuata. Fino ad oggi negli statuti e nella pratica quotidiana si è ritenuto più semplice riproporre le previgenti modalità di funzionamento, anche riproducendo artatamente quanto cancellato dalla norma, come le vecchie giunte. Ma negli organi ad elezione indiretta la contrapposizione tra maggioranza e minoranza politica non ha più ragione di essere, o quantomeno non dovrebbe più essere determinante nel dettare l’ordine del giorno dei lavori consiliari.

Si sta rischiando di appesantire l’azione delle province invece di renderla più fluida, come dovrebbe invece essere secondo le intenzioni alla base della legge. Vantaggi in termini di efficacia si otterrebbero se le funzioni di linea venissero affidate ai dirigenti, orientamento già previsto dalle leggi degli anni Novanta ma mai completamente attuato, mentre i consiglieri potrebbero concentrarsi sugli obiettivi più strategici e trasversali, attraverso specifiche deleghe a progetto (4). I consiglieri continuano invece ad essere delegati per settori tematici, come accadeva per i vecchi assessorati. Se l’articolazione per settori delle deleghe politiche ha già in precedenza mostrato di essere inefficiente, ha ancora meno senso oggi che i consiglieri delegati non hanno il tempo per seguire i lavori della provincia con l’assiduità necessaria. Potrebbero invece più utilmente presidiare obiettivi strategici trasversali alle funzioni di linea, che necessitano di essere guidati e monitorati per assicurare il raggiungimento dei risultati previsti in tempi compatibili con la molto più breve durata del mandato amministrativo.

Dal Decreto Salva Italia del dicembre 2011 la pianificazione di area vasta è sostanzialmente bloccata, in attesa di conoscere il destino delle province. La Legge Delrio ha confermato la pianificazione tra le funzioni della provincia, ma ha profondamente modificato la natura dell’ente intermedio introducendo gli organi ad elezione indiretta. I primi tre anni di applicazione della legge ne hanno evidenziato diversi limiti, ma esistono anche opportunità ad oggi poco esplorate. Archiviato il referendum è ora tempo di farle emergere, e ritornare a ragionare e decidere sui problemi di area vasta, che nel frattempo non hanno smesso di crescere diventando sempre più critici.

 

(fine)

 

Riferimenti

* La prima e la seconda parte sono state pubblicate su Millennio Urbano nelle date 11 e 26 febbraio 2017.

(1)    Si richiama l’art 19 c.1 della Legge 135/2012 dove tra le funzioni fondamentali dei comuni sono previste: “la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla Pianificazione territoriale di livello sovracomunale”.

(2)    Sulla discrezionalità nel comma 1art 118 Cost. si rinvia ai ragionamenti svolti nella prima parte di questo scritto, pubblicata su Millennio Urbano dell’11 febbraio 2017

(3)    “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, tra le competenze esclusive dello Stato elencate all’art 117 Cost., comma 2 lett s)

(4)    Se si va oltre il concetto di una contrapposizione politica tra maggioranza e minoranza, le deleghe di supervisione su obiettivi strategici potrebbero essere assegnate a tutti i consiglieri e non solo a quelli collegati con la lista vincitrice delle elezioni.