A Pavia, un seminario per riflettere sulla Legge Delrio dopo il referendum

Nello scorso mese di gennaio dirigenti e funzionari di province, città metropolitane, regioni e comuni, provenienti da diverse parti della Penisola, si sono trovati a Pavia, in una delle sedi della sua antica università, per due giorni di ritiro nel quale ragionare sul futuro della pianificazione territoriale di area vasta, la più strategica di tutte le funzione assegnate alle province ad inizio anni Novanta recentemente confermata dalla Legge Delrio. Negli ultimi anni si è parlato poco di questa funzione, a causa dell’incertezza sulla sorte delle province, e ora, dopo i risultati del referendum, può essere rilanciata a patto di aggiornarla alla luce delle rilevanti novità che la Legge Delrio ha introdotto negli organi dell’ente intermedio.

Accantonata a priori l’ipotesi di un ritorno all’elezione diretta degli organi provinciali, i convenuti a Pavia hanno ragionato su un più plausibile e fattibile aggiornamento della legge. L’attenzione è stata focalizzata sui miglioramenti da introdurre, per tenere conto degli esiti del referendum, e per correggere le difficoltà che sono emerse in questi primi anni di applicazione. I racconti dei partecipanti, nelle loro esperienze dirette sul campo, hanno per esempio evidenziato le difficoltà delle città metropolitane, che istituite a gennaio 2015 stentano a decollare, strette da un lato da un Sindaco che ha per legge un doppio incarico, per la città metropolitana e per il capoluogo, ma che deve rendere conto solo ai cittadini di quest’ultimo, e dall’altro da regioni che percepiscono i nuovi enti metropolitani come pericolosi concorrenti.

I partecipanti hanno anche evidenziato la necessità di ricostituire un ambito di autonomia rispetto agli interessi locali dove potere discutere in modo indipendente le questioni di area vasta. La Legge Delrio, con l’introduzione degli amministratori comunali negli organi della provincia, ha di fatto assegnato ai comuni un controllo diretto sulle decisioni di area vasta, anche se la titolarità formale della funzione di pianificazione territoriale è rimasta in capo alle province. La legge definisce l’impostazione della Riforma a grandi linee, e lascia ampio spazio alle province per integrare e correggere alla scala locale attraverso la ridefinizione degli statuti. Questa è un’opportunità: il livello intermedio di governo potrebbe divenire laboratorio dove sperimentare modalità nuove, da ampliare successivamente ai comuni e alle altre istituzioni pubbliche. Nel seminario sono emerse proposte per riorganizzare i nuovi organi e le strutture tecnico-amministrative delle province, non solo ai fini del mero aggiornamento rispetto alle nuove disposizioni normative, ma anche come occasione per superare quell’impostazione settoriale, per dipartimenti o assessorati separati, refrattari ad un approccio interdisciplinare, che ha sempre costituito un limite nell’operare delle province, e non solo delle province.

Ad oggi non sono ancora state recepite nei nuovi statuti le opportunità introdotte dalla legge, limitandosi nella gran parte dei casi a riprodurre il modello organizzativo precedente, anche ricreando in modo fittizio quegli aspetti, come le giunte, che la Legge 56-2014 ha cancellato. A distanza di tre anni dall’entrata in vigore i comuni, pur avendo ora la possibilità di controllare direttamente i temi di area vasta, faticano ad aggregarsi, in associazioni o unioni, o all’interno degli organi provinciali, per accordarsi su come affrontarli. Stanno così perdendo un’opportunità, in quanto a fronte di una situazione di stallo decisionale le regioni sono tenute a intervenire per sussidiarietà. Nel seminario sono state illustrate alcune delle situazioni regionali più significative. Pur nella diversità dei contesti e delle soluzioni adottate si nota che in generale le regioni tendono ad entrare in modo più diretto nel coordinamento della pianificazione comunale. Alcune, ma non tutte, si appropriano di parte delle competenze di verifica di compatibilità sui piani comunali, e scendono ad una scala di maggiore dettaglio nei nuovi piani territoriali regionali, dove strategie e obiettivi vengono affiancati da regole e criteri attuativi, anche quantitativi.

L’incontro di Pavia è anche stata occasione per affrontare i temi dell’innovazione tecnologica, che sta da tempo imponendo ritmi sempre più accelerati attraverso la disponibilità di strumenti sempre più potenti (reti 5 G, internet of things, reti neuronali, oggi,  e chissà quali altri nel futuro). La Pubblica Amministrazione deve diventare più dinamica, deve rinnovarsi nel profondo se vuole tenere il passo dell’innovazione utilizzando le potenzialità dei nuovi strumenti. I piani territoriali, notoriamente lenti e estremamente macchinosi negli aggiornamenti, dovranno snellire le procedure, essere inclusivi, mettere gli enti in rete, essere flessibili piuttosto che vincolanti, imparare ad evolversi monitorando le dinamiche territoriali, per guidarle anticipandole invece di rincorrerle per adeguarsi a posteriori. La riorganizzazione dell’ente intermedio innescata dalla Legge Delrio, che scardina, almeno potenzialmente, tanti previgenti assetti consolidati, è occasione per proporre proprio le province come laboratorio per sperimentare strumenti e modalità innovative da trasferire successivamente ai comuni.

Gli interventi e le riflessioni di questa intensa due giornate di confronto sono stati raccolti nel volume di atti recentemente messo a disposizione  qui.   Sul tema vedere anche gli interventi dell’autore pubblicati su Millennio Urbano del 11 e 26 febbbraio e 22 marzo 2017.

 

Pianificazione di area vasta: come orientarsi dopo il referendum? (III)

Parte terza. Prospettive per la funzione di coordinamento territoriale*

 

La sentenza del Consiglio di Stato n. 2921 del 30.6.2016 e la correlata decisione del TAR di Milano del febbraio 2015 hanno annullato parti rilevanti del piano generale di un comune per non avere tenuto adeguatamente conto delle indicazioni del piano territoriale provinciale. La sentenza tocca alcuni aspetti da sempre controversi, inerenti: il valore delle disposizioni non prescrittive dei piani di area vasta, la necessità di motivare le scelte assunte quando ci si discosti da tali disposizioni, la necessità per la pianificazione comunale di concorrere alla realizzazione degli obiettivi della pianificazione sovracomunale. Entrando nello specifico:

  • Il comune in questione prevedeva un incremento di consumo di suolo del 13% rispetto all’urbanizzato esistente, valore palesemente più elevato di quanto consentito dal PTCP (massimo 1% trattandosi di zona già oggi molto densamente urbanizzata). Anche se secondo la legge regionale il limite fissato dal piano sovracomunale non è prescrittivo, quindi vincolante per il comune, la sentenza afferma che lo scostamento doveva essere motivato dal comune, facendo riferimento a dati e analisi oggettivi. La provincia svolge dunque la funzione di coordinamento territoriale utilizzando il complesso delle disposizioni del PTCP, sia quelle prescrittive che quelle di indirizzo. Una considerazione che sembra ovvia, che finalmente fa luce su una prassi che si era invece consolidata negli anni, da parte dei comuni, di considerare i PTCP degni di attenzione solo per i pochi temi prescrittivi per legge.
  • Il piano comunale deve nella sua parte strutturale affrontare e declinare le indicazioni della pianificazione provinciale, dando indicazioni organiche ai successivi interventi attuativi. Nel caso specifico si trattava delle indicazioni dei piani regionale e provinciale relativi all’attuazione del progetto di rete ecologica. Non possono essere rinviate alla pianificazione attuativa dove rischierebbero di disperdersi in interventi frammentari (come faceva il piano comunale censurato, ma che era purtroppo diventata prassi in molti strumenti urbanistici).
  • La VAS del piano comunale non può omettere il confronto tra opzioni alternative strategiche e la valutazione degli effetti cumulativi delle azioni di piano. Viene affermata la dignità della VAS come strumento di conoscenza e supporto alle decisioni, e viene in sostanza nuovamente richiamata la necessità di affrontare nella parte strutturale del piano comunale le questioni ambientali, molte delle quali sono peraltro oggetto di disposizioni nei piani di area vasta.

Queste pronunce ricordano l’esistenza di due livelli di pianificazione, comunale e sovracomunale, che sono distinti ma anche complementari, che necessitano di essere tra loro tenuti in un continuo rapporto dialettico. Il comune è chiamato a concorrere alla realizzazione degli obiettivi sovracomunali, che il PTCP esplicita sia attraverso disposizioni prescrittive che di indirizzo (1). Sono ora più chiari, grazie a queste pronunce, i riferimenti utili per circoscrivere l’ambito di discrezionalità che esiste nel comma 1 dell’art 118 della Costituzione, che è stato reso ancora più incerto dall’arrivo degli amministratori comunali negli organi provinciali (2). Per mantenere il costruttivo confronto dialettico si deve trovare il modo di evitare il cortocircuito decisionale tra le due distinte cariche istituzionali di amministratore comunale e provinciale.

L’amministratore comunale si occupa di funzioni di prossimità nella sede municipale, ma deve trasferirsi nel palazzo della provincia per esercitare le funzioni di area vasta. Bisogna fare emergere e rafforzare le differenze di contesto, che non riguardano evidentemente solo l’edificio fisico, ma anche le strutture tecnico amministrative, gli statuti e i regolamenti. Non è facile, il percorso è molto stretto, insidioso, e in salita, ma fino a che non si scoprano strade alternative (sempre che esistano) non si può fare a meno di percorrerlo, se si vuole che le politiche di area vasta abbiano ancora un senso.

La Legge Delrio definisce gli indirizzi generali per la riorganizzazione del livello intermedio, ma lascia ai singoli enti ampia flessibilità interpretativa, e possibilità attraverso gli statuti di potenziare la capacità attuativa, per esempio organizzando in modo più efficace le attività degli organi politici e delle strutture tecniche. Il modo in cui la legge ripensa gli organi fornisce lo spunto per superare la separazione in settori che si era nel passato cristallizzata attorno alla tradizionale organizzazione per assessorati, con conseguenze soprattutto nelle materie, come il governo del territorio, dove un approccio interdisciplinare e una visione trasversale sono essenziali.

Gli uffici possono essere rafforzati nella loro rappresentanza esterna, delegando loro pareri e autorizzazioni. Per esempio il parere sui piani comunali potrebbe essere emesso direttamente dal dirigente o responsabile competente riconducendo a materia tecnica l’espressione di compatibilità (cosa che peraltro già avviene in alcune, anche se ancora poche, province). Ricondurre l’istruttoria di compatibilità in un ambito più tecnico, meno discrezionale, aiuterebbe a governare quegli aspetti di area vasta che richiedono un’adeguata distanza, nel senso di autonomia, rispetto agli interessi locali. Si potrebbe più facilmente distinguere tra tutela e conformazione del suolo. La tutela della risorsa scarsa è tema prima di tutto ambientale, connessa con la competenza esclusiva assegnata dalla Costituzione allo Stato (3), e quindi con le leggi nazionali e con i limiti previsti dai trattati internazionali sulla sostenibilità. Ricondurla ad un ambito decisionale più tecnico aiuterebbe a mantenerla distinta dalla conformazione del suolo, più intimamente connessa con i poteri discrezionali degli amministratori comunali, e più vulnerabile alle pressioni locali.

Gli amministratori comunali dentro gli organi provinciali rappresentano prima di tutto i territori di provenienza, prima anche degli schieramenti politici. Nei nuovi enti intermedi sono i territori a confrontarsi, allearsi, eventualmente anche contrapporsi, sulla base dell’appartenenza ad ambiti omogenei nelle caratteristiche geografiche, nelle problematiche esistenti, negli interessi convergenti e negli obiettivi perseguiti. Così dovrebbe essere secondo il modello organizzativo introdotto dalla Legge Delrio, una della innovazioni più interessanti della legge, ma ancora inattuata. Fino ad oggi negli statuti e nella pratica quotidiana si è ritenuto più semplice riproporre le previgenti modalità di funzionamento, anche riproducendo artatamente quanto cancellato dalla norma, come le vecchie giunte. Ma negli organi ad elezione indiretta la contrapposizione tra maggioranza e minoranza politica non ha più ragione di essere, o quantomeno non dovrebbe più essere determinante nel dettare l’ordine del giorno dei lavori consiliari.

Si sta rischiando di appesantire l’azione delle province invece di renderla più fluida, come dovrebbe invece essere secondo le intenzioni alla base della legge. Vantaggi in termini di efficacia si otterrebbero se le funzioni di linea venissero affidate ai dirigenti, orientamento già previsto dalle leggi degli anni Novanta ma mai completamente attuato, mentre i consiglieri potrebbero concentrarsi sugli obiettivi più strategici e trasversali, attraverso specifiche deleghe a progetto (4). I consiglieri continuano invece ad essere delegati per settori tematici, come accadeva per i vecchi assessorati. Se l’articolazione per settori delle deleghe politiche ha già in precedenza mostrato di essere inefficiente, ha ancora meno senso oggi che i consiglieri delegati non hanno il tempo per seguire i lavori della provincia con l’assiduità necessaria. Potrebbero invece più utilmente presidiare obiettivi strategici trasversali alle funzioni di linea, che necessitano di essere guidati e monitorati per assicurare il raggiungimento dei risultati previsti in tempi compatibili con la molto più breve durata del mandato amministrativo.

Dal Decreto Salva Italia del dicembre 2011 la pianificazione di area vasta è sostanzialmente bloccata, in attesa di conoscere il destino delle province. La Legge Delrio ha confermato la pianificazione tra le funzioni della provincia, ma ha profondamente modificato la natura dell’ente intermedio introducendo gli organi ad elezione indiretta. I primi tre anni di applicazione della legge ne hanno evidenziato diversi limiti, ma esistono anche opportunità ad oggi poco esplorate. Archiviato il referendum è ora tempo di farle emergere, e ritornare a ragionare e decidere sui problemi di area vasta, che nel frattempo non hanno smesso di crescere diventando sempre più critici.

 

(fine)

 

Riferimenti

* La prima e la seconda parte sono state pubblicate su Millennio Urbano nelle date 11 e 26 febbraio 2017.

(1)    Si richiama l’art 19 c.1 della Legge 135/2012 dove tra le funzioni fondamentali dei comuni sono previste: “la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla Pianificazione territoriale di livello sovracomunale”.

(2)    Sulla discrezionalità nel comma 1art 118 Cost. si rinvia ai ragionamenti svolti nella prima parte di questo scritto, pubblicata su Millennio Urbano dell’11 febbraio 2017

(3)    “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, tra le competenze esclusive dello Stato elencate all’art 117 Cost., comma 2 lett s)

(4)    Se si va oltre il concetto di una contrapposizione politica tra maggioranza e minoranza, le deleghe di supervisione su obiettivi strategici potrebbero essere assegnate a tutti i consiglieri e non solo a quelli collegati con la lista vincitrice delle elezioni.

Pianificazione di area vasta: come orientarsi dopo il referendum? (II)

Parte seconda*

Tra conformazione della proprietà e tutela dei beni comuni

Il buon governo del territorio esige di trattare i piani nei diversi livelli istituzionali come strumenti tra loro integrati, non come entità separate a sé stanti. Ma richiede anche di mantenere una chiara distinzione tra la funzione di pianificazione urbanistica ed edilizia comunale e la funzione di pianificazione territoriale di livello sovracomunale, evitando di fonderle in un tutt’uno indistinto.

Nel furore per la semplificazione, che domina oggi le agende politiche di qualunque colore, separazione e distinzione rischiano di essere assunte come sinonimi. La stessa Legge Delrio ne fornisce esempio, facendo passare la credenza che una semplificazione possa in modo naturale derivare dalla riduzione dei livelli di governo da 4 a 3. Non tiene così conto che annullando il livello intermedio (la provincia), che è snodo e collegamento tra i livelli regionale e comunale, il risultato potrebbero essere opposto, di maggiore complessità e confusione. La semplificazione non consegue dalla mera riduzione del numero dei livelli di governo, bensì dalla realizzazione di processi decisionali più lineari, determinabili nei tempi, chiari e affidabili nello svolgimento e negli esiti. Potrebbe anche in parte derivare dalla riduzione del numero di livelli istituzionali, ma il livello da cancellare dovrebbe essere scelto con attenzione. In ogni caso risultati molto più incisivi si otterrebbero con la riorganizzazione delle modalità di raccordo tra i livelli esistenti, e l’accorpamento degli enti che sono troppo piccoli e inadeguati per svolgere le funzioni fondamentali previste dalle leggi.

La riforma della costituzione non si è completata, ma la Legge Delrio, con l’inserimento degli amministratori comunali negli organi della provincia e della città metropolitana, ha portato molto avanti il processo, probabilmente oltre il punto di non ritorno, con il concreto rischio di annichilire il livello intermedio, fagocitato da quello comunale. La riforma è coerente con una provincia destinata ad ampliare la propria funzione di servizio di supporto tecnico e amministrativo dei comuni, come in effetti la legge auspica, ma per la quale non prevede adeguati strumenti attuativi. Le province sono tuttavia chiamate a svolgere anche funzioni di area vasta, come la pianificazione territoriale di coordinamento, che necessitano di un adeguato grado di autonomia rispetto agli interessi locali.

Il comune deve partecipare alla pianificazione territoriale sovracomunale, è un diritto ma anche un dovere, non può sottrarsi all’obbligo di contribuire al raggiungimento degli obiettivi sovracomunali (1). Agendo all’interno degli organi della provincia la partecipazione è ancora più diretta, e in via teorica più efficace se si riesce ad evitare di cortocircuitare e bruciare ogni distinzione tra comunale e sovracomunale. E’ necessario a tale fine comprendere bene come il sovracomunale si caratterizzi, quali siano gli aspetti distintivi rispetto al comunale. Una possibile strada potrebbe partire dal ragionare sulle diverse competenze, e dal riscontro che queste potrebbero trovare nell’organizzazione dello spazio geografico. Vediamo come nelle righe che seguono.

Grazie alle direttive internazionali, e anche al dibattito di questi anni sul consumo di suolo, alcune delle norme più recenti hanno iniziato a riconoscere e considerare il suolo tra i beni comuni. Lo stesso diritto amministrativo si sta evolvendo; accanto alla conformazione dei beni privati sta recentemente acquisendo sempre più riconoscimento la funzione sociale della proprietà di cui all’art 42 Cost. e quindi la tutela dei beni comuni (2).

Passando alla disciplina di pianificazione, anche qui sta sempre più emergendo una distinzione, tra conformazione degli usi del suolo e consumo della risorsa suolo, dove quest’ultimo è tema sovracomunale, da regolare nei piani di area vasta per garantirne una visione unitaria. Il consumo di una risorsa scarsa e non rinnovabile interessa la “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, competenza esclusiva dello Stato (art 117 Cost. c. 2, lett. s). Alcuni dei piani territoriali provinciali più innovativi (3) non si limitano a regolare il solo consumo di suolo, ma lo inquadrano in una più generale strategia di contenimento del consumo di risorse scarse e non rinnovabili, tra le quali: l’acqua, l’energia da fonti fossili, la qualità dell’aria. Dove non esistono norme nazionali e regionali i riferimenti per limitare i consumi possono essere trovati nelle convenzioni internazionali. In alcune regioni le norme hanno inoltre messo in evidenza che anche la tutela del comparto produttivo agricolo richiede una visione unitaria sovracomunale, propria degli strumenti di area vasta.

La distinzione introdotta in queste righe potrebbe avere un parallelo e speculare riscontro nello spazio geografico, dove in modo più diretto possono intervenire gli strumenti di pianificazione territoriale. La legge urbanistica nazionale del 1942 all’articolo 7 afferma che il piano regolatore generale del comune, ente esponenziale della propria comunità, deve interessare la totalità del territorio amministrato, per rappresentare e contemperare in modo organico tutti gli interessi, sia privati che pubblici. Tuttavia in alcuni casi la discrezionalità decisoria del singolo comune può comportare effetti rilevanti sui comuni confinanti o sul più ampio ambito di area vasta. Pur senza venire meno a quanto afferma l’articolo 7 della LUN, la discrezionalità del singolo comune deve, quando necessario, essere armonicamente rapportata con analoghi interessi delle altre comunità territoriali (4).

Recentemente alcune norme regionali hanno delineato una modalità operativa per risolvere queste potenziali situazioni di conflitto, che è basata sul disegno del perimetro del tessuto urbanizzato e sulla definizione di due distinti regimi di intervento dentro e fuori tale perimetro. All’interno ha priorità la competenza urbanistica comunale, anche se non in via assoluta, in quanto taluni interventi di recupero e rigenerazione urbana possono avere effetti sovracomunali. All’esterno del perimetro la competenza comunale deve essere contemperata in modo equilibrato con gli interessi sovracomunali afferenti alla pianificazione di area vasta. Un eccessivo schematismo va ovviamente evitato: la distinzione non deve, come già detto, diventare separazione. Al comune non può essere sottratta la possibilità di intervenire sull’intero suo territorio, ma allo stesso tempo all’esterno del perimetro priorità potrebbe essere data a quegli aspetti tematici che necessitano di una visione unitaria, di area vasta, come quelli ambientali e agricoli. In aree ad intensa urbanizzazione, dove le interazioni reciproche tra comuni sono molto più intense, la priorità potrebbe essere ampliata anche ad altri temi, infrastrutturali e insediadiativi. Nella legge Toscana sul governo del territorio (LR 65-2014, articolo 25), e in alcuni dei piani provinciali più innovativi, il consumo della risorsa suolo esterna al perimetro viene considerato come eccezione, che il comune deve motivare adeguatamente, in apposita conferenza di copianificazione con gli enti di area vasta e i comuni limitrofi, a fronte di esigenze che non possono essere soddisfatte da interventi rigenerativi interni al perimetro. Soluzioni analoghe sembrano gradualmente guadagnare credito anche nelle più recenti proposte di modifica alle norme sul governo di territorio di altre regioni, come la Lombardia e l’Emilia-Romagna.

Le modalità sopra descritte di tutela degli aspetti sovracomunali derivano da ragionamenti maturati nelle discipline del diritto e dell’urbanistica, ma possono trovare utile applicazione all’interno delle nuove province e delle città metropolitane. Mantenere una chiara distinzione tra comunale e sovracomunale è essenziale per il buon funzionamento degli organi dell’ente intermedio, dove le decisioni discrezionali degli amministratori comunali potrebbero interferire con le questioni di area vasta. Rimane da capire, ma ci torneremo sopra presto, come la struttura provinciale possa essere riorganizzata per mantenere viva ed efficace questa distinzione nell’operatività quotidiana.

 

(parte 2, continua)

 

*La prima parte è stata pubblicata su Millennio urbano in data 11 febbraio 2017.

Note

  1. Il concetto è desumibile dall’art 19 c.1 della Legge 135/2012 relativo alle funzioni fondamentali dei comuni dove alla lettera d) si legge: “la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla Pianificazione territoriale di livello sovracomunale”.
  2. Sono ormai numerosi gli scritti sul tema. Per un inquadramento complessivo si citano gli scritti di: Paolo Urbani, “A proposito della riduzione del consumo di suolo”, marzo 2016, e Emanuele Boscolo, “Beni comuni e consumo di suolo: alla ricerca di una disciplina legislativa” in P.Urbani (a cura di) Politiche urbanistiche e gestione del territorio tra esigenze del mercato e coesione sociale, Giappichelli 2015, entrambe disponibili e scaricabili dal sito pausania.it
  3. Si veda ad esempio la normativa di attuazione del PTCP della Provincia di Pavia, approvato ad aprile 2015, agli articoli IV-1, 2, 3 per la regolazione del consumo di suolo e agli articoli da II-1 a II-5 per la regolazione dell’utilizzo delle risorse.
  4. Sono significativi gli orientamenti espressi dal Consiglio di Stato, per esempio nel caso del PRG di Cortina (sentenza n. 2710 del 10 maggio 2012), dove chiarisce come la pianificazione urbanistica comunale non sia limitata alla sola disciplina degli usi edificatori, ma debba anche realizzare finalità più generali, economiche, sociali, e di tutela, per la comunità.