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Piani comunali e provinciali dopo la Riforma Delrio

Sono trascorsi più di 18 mesi dall’approvazione della Riforma Delrio, che ha cambiato il livello intermedio di governo in profondità, innescandone una complessa fase di riorganizzazione e ridefinizione di ruolo. Le difficoltà attuative della legge hanno ad oggi provocato una serie di disfunzioni, nell’erogazione dei servizi ai cittadini e alle imprese, di cui leggiamo spesso sui quotidiani: strade, trasporto pubblico, assistenza sociale, scuole, ecc. Ma disfunzioni altrettanto e forse anche più serie, delle quali ora non si parla in quanto le conseguenze saranno evidenti solo nel medio lungo periodo, riguardano la pianificazione e il governo del territorio.

I piani provinciali hanno in questi venti anni evidenziato in modo chiaro che molte delle questioni che interessano il territorio (ambientali, viabilità e trasporti, tutela del paesaggio, effetti dei grandi insediamenti commerciali, ecc.) trascendono i confini amministrativi dei comuni e necessitano per essere affrontate di una visione sovracomunale, che sia in qualche modo distaccata e autonoma rispetto agli interessi locali. Se questa visione era fino a ieri realizzabile nell’ambito di organi provinciali ad elezione diretta, oggi fatica a ridefinirsi nella nuova configurazione dell’ente.

La questione di area vasta in questi anni, dal cosiddetto decreto “Salva Italia” del dicembre 2011, è quasi del tutto scomparsa dalle agende politiche. La riforma Delrio spinge verso l’esercizio delle funzioni secondo bacini ottimali, anche usando forme associative o unioni di comuni, ma un piano associato, anche se riferito ad un territorio molto ampio, rimane sempre un piano di livello comunale nell’impostazione se non riesce a fare emergere le questioni sovracomunali, di area vasta, rispetto agli interessi locali. Non è una questione di dimensioni o competenze tecniche, ma di modo in cui i temi di area vasta sono affrontati.

La Costituzione e le leggi nazionali e regionali hanno sempre assegnato alla pianificazione comunale, dove gli usi del suolo vengono conformati, una posizione centrale nel governo del territorio, anche preoccupandosi di proteggerla rispetto ad ipotetiche invasioni di campo da parte delle province. Dopo la Riforma Delrio questa preoccupazione dovrebbe venire meno: il fatto che gli amministratori comunali siano anche dentro gli organi della provincia sembra portare di fatto ad un controllo del livello comunale sia sulle funzioni di prossimità che di area vasta.

Ci sono ora le condizioni per concentrare maggiormente l’attenzione su come affrontare nel concreto gli aspetti territoriali che richiedono un approccio di area vasta, che negli anni sono diventati sempre più numerosi, e prevalenti in termini di urgenza rispetto a quelle locali.

Sorge quindi la domanda se non sia arrivato il momento di assegnare alla pianificazione territoriale di area vasta priorità rispetto a quella comunale, lasciando a quest’ultima il compito di dettagliare le soluzioni assunte alla scala di area vasta o di affrontare quei temi che richiedono una conoscenza diretta e aggiornata della situazione locale.

Sarebbe un cambiamento radicale del punto di vista, che richiederebbe di andare oltre gli indirizzi di coordinamento, per arrivare ad una ripartizione tra pianificazione comunale e di area vasta di quei poteri conformativi sugli usi del territorio che le norme fino ad oggi hanno riservato in via quasi esclusiva al livello comunale.

Rimane aperta la questione dell’adeguatezza del livello di area vasta nel prendere decisioni che siano libere dai condizionamenti locali. Se le persone fisiche, i politici, che si occupano dei due livelli ora coincidono, bisogna fare in modo che in ogni caso le figure istituzionali rimangano separate, essendo poco realistico pensare che tale distinzione sia garantita da persone che non possono che tenere in conto, in ogni caso e prima di tutto, di essere stati eletti dai cittadini del proprio comune. Questo è umano, oltre che pienamente coerente nei confronti di chi ha votato.

In realtà l’esercizio delle funzioni di area vasta non è completamente demandato al livello comunale, neppure dalla Legge Delrio. La norma nazionale (d.lgs 95/2012) annovera tra le funzioni fondamentali dei comuni “la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale”, dove la prima si svolge nel municipio e la seconda, alla quale il comune “partecipa”, nella sede provinciale.

Se le persone che si occupano di funzioni di prossimità e area vasta sono le stesse, gli amministratori comunali per svolgere queste ultime si devono spostare, letteralmente, nella sede della provincia, dove sono localizzati i suoi organi politici e gli uffici tecnici e amministrativi. Le funzioni di area vasta non possono essere esercitate stando dentro il municipio, dove invece vengono esercitate quelle di prossimità. Le funzioni di area vasta possono essere affrontate solo stando dentro la sede della provincia.

Questo passaggio di sede è dunque fondamentale, e si deve fare in modo che lungo la strada tra municipio e palazzo della provincia gli amministratori comunali dimentichino almeno momentaneamente i condizionamenti locali, per prendere decisioni autonome nell’interesse della comunità di area vasta. Questo non significa, si badi bene, dimenticare gli elettori i quali hanno votato una persona per fare il sindaco o consigliere comunale, ma che da dopo la Legge Delrio con lo stesso voto eleggono anche un proprio rappresentante negli organi della Provincia.

Con cambiamenti così radicali in atto è evidente che anche gli strumenti di pianificazione dovranno essere ripensati, aggiornando le norme regionali sul governo del territorio, che con l’approvazione della L 56/2014 sono in buona parte ormai obsolete. PTCP e piani comunali associati saranno ancora strumenti distinti nei ruoli, in quanto frutto di figure istituzionali diverse, ma dovranno lavorare maggiormente in sinergia, senza timore di cadere in situazioni conflittuali per la coincidenza delle persone fisiche.

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Marco Pompilio

Ligure, laureato in ingegneria nel 1985, si occupa come libero professionista di pianificazione territoriale e valutazione ambientale. E' stato coordinatore di diversi piani territoriali provinciali. Promuove pubblicazioni e convegni sui temi del governo di area vasta. Fino al 2004 è stato dirigente alla pianificazione territoriale della Provincia di Milano. Dagli anni novanta è parte del team ENI che progetta la linea ferroviaria alta velocità Milano-Bologna.

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