Frederick Law Olmsted, dai parchi alle città

Il dipartimento forestale della FAO sta da tempo promuovendo l’Urban Forestry,  ovvero quell’insieme  di parchi, aree boscate residuali,  viali e piazze alberate,  giardini privati, che agisce come elemento di mitigazione degli effetti dell’urbanizzazione planetaria, fenomeno che riguarda ormai oltre la metà della popolazione mondiale. A questo riguardo la storia dei parchi urbani assume un’importanza particolare, perché con l’apparizione di queste aree verdi all’interno delle città – almeno in quelle occidentali  a partire da circa due secoli – veniva proclamato l’intento di mitigare gli effetti negativi di un ambiente urbano sempre più ostile alla salute, fisica e morale, degli esseri umani . Da questo punto di vista l’opera di Frederick Law Olmsted (1822-1903), progettista tra l’altro del Centra Park di New York, è particolarmente significativa e in questi estratti del saggio di Lewis Mumford egli viene celebrato come una delle figure più luminose delle altrimenti piuttosto buie Brown Decades (M.B.).

Lewis Mumford, The Brown Decades, 1931*.

L’americano romantico per tradizione, è sempre rimasto sbalordito di fronte ai grandi e imponenti fenomeni della natura: le Mammouth Caves del Kentucky, il corso sinuoso del Mississippi, le alte vette delle Montagne Rocciose;  [Frederick Law] Olmsted insegnò ad apprezzare un prato e poche pecore, o una roccia affiorante con un chiosco di fronte a una macchia di pini. Il landscape park aveva diritto ad esistere in quanto tale, senza bisogno di musei, piste per pattinaggio, teatri, spettacoli o altri armamentari della vita civile: l’intera sua giustificazione consiste nel fatto che esso favorisce piaceri semplici ed elementari, come respirare profondamente, sgranchirsi le gambe, stendersi al sole. (…) Olmsted  lottò per questa idea, le diede una sistemazione, le fornì una giustificazione razionale. Si poteva trarre godimento dal paesaggio, e tale godimento, a volte, poteva essere accresciuto dagli sforzi di un progettista. Una simile concezione sembra oggi lapalissiana: quando Olmsted inizio la sua carriera, né l’arte né i suoi fini erano conosciuti e accattati. Tuttavia l’idea si affermò.  Ben presto seguirono [al Central Park di Manhattan] il Forest Park di St. Louis, il Fairmount Park di Filadelfia, il Prospect Park a Brooklyn, il Frankling Park a Boston.

Ma Olmsted andò al di là dell’affermazione del significato ricreativo del landscape: chi ha cercato di privilegiare questo aspetto del suo lavoro, in particolare con riferimento a Central Park, ha troppo spesso dimenticato che egli, nel 1870, aveva elaborato un completo programma per la realizzazione di parchi, basato su importanti considerazioni igienico-sociali. Introducendo linee di alberi ombrosi fiancheggianti le strade, ampi viali e passeggiate, spiazzi aperti, un sistema di piccoli parchi destinati principalmente alla pratica attiva degli sport, egli tento di attribuire un ruolo nella vita urbana di ogni giorno ad alcune funzioni particolari, incompatibili con il landscape park sia per le sue specifiche caratteristiche che per la sua lontananza. Inoltre Olmsted comprese che il parco non può venire considerato come una sorta di «ripensamento» o di semplice aggiunta correttiva in un piano utilitaristico per altri versi conchiuso.(…)

In breve, nel 1870, meno di vent’anni dopo che il concetto di public landscape park aveva iniziato ad affermarsi in questo paese, Olmsted aveva creativamente compreso e definito tutti gli elementi interagenti nella pianificazione degli spazi verdi, e in un piano di sviluppo urbano complessivo. Tra il 1872 e il 1895, egli svolse un ruolo decisivo nel rendere operativo tale programma; tuttavia, non ostante tutte le importanti trasformazioni realizzate a Washington, Chicago, Kansas City, Boston, nessun’altra importante città americana ha dato seguito alle sue teorie.

Due ultime caratteristiche rimangono da considerare per ciò che concerne i piani di Olmsted. La prima riguarda il suo rispetto per la topografia naturale, un fatto talmente inusuale per la corrente tradizione americana che fu utilizzato quale pretesto principale in una causa per il risarcimento intentata a Olmsted dal suo ex superiore, il generale Egbert Viele,  uno dei partecipanti tra l’altro al concorso per Central Park. Tale atteggiamento di rispetto compare, oltre che nei parchi, anche nei progetti olmstediani per residenze di campagna e nei piani urbanisti per i suburbs. Egli, inoltre, lo trasmise ad allievi e collaboratori come Horace Cleveland e Charles Eliot Jr., per tacere di coloro che ne ereditarono l’attività. Tale sfruttamento delle caratteristiche naturali e il largo uso della vegetazione al fine di conservare il fascino dei tradizionali insediamenti suburbani trovarono riscontro, in maniera del tutto particolare negli anni novanta, nel Roland Park di Baltimore.

La seconda caratteristica del progetto per Central Park è, probabilmente, ancora più importante: si tratta della separazione dei percorsi pedonali dalle strade e dai sentieri. Solo in alcuni punti, dove ciò era inevitabile, questi due diversi tipi di percorso divengono paralleli: ove ve ne era la pur minima possibilità, Olmsted ne progetto la separazione attraverso ponti e sottopassaggi. Tre tipi di considerazione dovevano occupare la sua mente: la sicurezza dei pedoni, la comodità dei conducenti, l’opportunità di evitare confusione e rumori in zone della città destinate allo svago e al riposo. Ai nostri giorni, nei quartieri residenziali, tali principi essenziali sono stati ulteriormente sviluppati: i migliori urbanisti europei e americani ripropongono la medesima distinzione olmstediana tra traffico su ruota e scorrimento pedonale; in tal maniera Henry Wright ha progettato una città nel New Jersey, Radburn, basata su di un sistema interno di parchi completamente separato dal traffico. Questo progetto contemporaneo non può che contribuire a rafforzare l’ammirazione per le invenzioni di Olmsted: senza dubbio egli fu una delle menti migliori prodotte dai Brown Decades.

*Traduzione italiana di Francesco Dal Co, in Francesco Dal Co (a cura di), Architettura e cultura in America dalla guerra civile all’ultima frontiera, Venezia, Marsilio, 1977, pp.78-81.

Postilla. Mumford, da sostenitore dell’idea di città giardino, non perde l’occasione per citare Radburn come uno dei migliori lasciti dell’eredità olmstediana. Quanto in realtà la separazione dei flussi di traffico, veicoli da una parte e pedoni dall’altra, abbia contribuito a generare altri problemi alla città novecentesca, con la sua negazione della complessità dell’organismo urbano, ci è stato magistralmente raccontato da Jane Jacobs, che ha denunciato nei suoi scritti i danni provocati dall’urbanistica basata sul principio di separazione (M.B.).

Nuove leggi urbanistiche: l’Emilia-Romagna copia la Lombardia

Negli ultimi anni le norme di diverse regioni hanno riconosciuto il contenimento del consumo di suolo agricolo come una priorità, nelle dichiarazioni di principio, ma non nelle regole attuative. Persino le regioni che nel passato erano indicate come esempio di buona urbanistica sembrano aderire a questa tendenza.

In diversi precedenti interventi avevo illustrato l’ambigua vicenda della LR 31/2014 della Lombardia sul consumo di suolo, e delle azioni attuative che ne sono derivate, a partire dalla variante al Piano territoriale regionale (PTR). In questi giorni ho letto con attenzione la nuova legge sulla “tutela e l’uso del territorio” dell’Emilia-Romagna, LR 24 del 21 dicembre 2017, dove ritrovo analogie con quelle ambiguità (1).

Alle dichiarazioni sul contenimento del consumo di suolo, sulla priorità della rigenerazione urbana, fa da contraltare la possibilità di incrementare ulteriormente il consumo di suolo (fino al 3% dell’urbanizzato) e una certa reticenza (per usare un eufemismo) nell’affrontare l’enorme quantità di previsioni insediative presenti nei piani comunali vigenti (2). La legge include anche, in analogia con quella Lombarda, un lungo elenco di tipologie insediative che vengono escluse dal rispetto del limite di consumo di suolo: opere pubbliche, ampliamenti attività produttive esistenti, insediamenti produttivi di interesse regionale e nazionale, fabbricati per le imprese agricole, ecc.

Nella legge si parla molto di semplificazione, di questi tempi mantra immancabile, delineata in termini di indiscriminata riduzione di tempi e passaggi autorizzativi, a prescindere da ogni raziocinio e buon senso, senza porsi la domanda se dopo tale cura dimagrante il processo decisionale, più snello sulla carta, lo sia anche nei fatti. A cittadini e imprenditori interessa prima di tutto che i processi decisionali siano più lineari, certi nei tempi e consequenziali nelle decisioni assunte. Si tratta di un concetto semplice, ed invece con il mantra della semplificare ad ogni costo vengono creati percorsi decisionali zoppi e lacunosi, e alla fine ancora più incerti, nei risultati così come nei tempi.

Il percorso di pianificazione introdotto dalla precedente LR 20/2000 era certamente troppo macchinoso, solo metà dei comuni infatti è riuscito in 18 anni a sostituire il Piano regolatore generale (PRG) con il Piano strutturale comunale (PSC). Andava rivisto, ma la nuova norma si è mossa nella direzione sbagliata. Non è tanto il ritorno allo strumento unico di pianificazione, ora chiamato Piano urbanistico generale (PUG), che desta perplessità, quanto il fatto che le decisioni su localizzazione, indici, ecc., siano posposte alla fase negoziale con il privato, in sede di pianificazione attuativa, svuotando a tale scopo tutta la pianificazione a monte.

La cartografia dei piani territoriali della regione, della città metropolitana, delle province, e anche i PUG, “… deve avere carattere ideogrammatico, con l’effetto che la puntuale delimitazione dei relativi perimetri è di competenza esclusiva degli accordi operativi e dei piani attuativi di iniziativa pubblica” (art. 24 della Legge). Lo stesso vale per criteri di localizzazione, indici di edificabilità, modalità di intervento, usi e parametri urbanistici ed edilizi. In questo modo secondo la norma in questione “Il PUG e gli strumenti di pianificazione territoriale non attribuiscono in nessun caso potestà edificatoria alle aree libere né conferiscono alle stesse potenzialità edificatorie o aspettative giuridicamente tutelate di analogo contenuto” (art. 25 c.1).

Autorevoli esperti si sono espressi in modo critico sul peso che la nuova legge assegna alla fase negoziale con il privato. In altre nazioni europee la prassi negoziale è d’uso comune, ma si inserisce entro un sistema normativo che assicura a tecnici e amministratori locali strumenti adeguati per condurre la negoziazione e fare valere l’interesse pubblico. Italia Nostra ha presentato un esposto al Governo sollevando dubbio di incostituzionalità, ritenendo che questa legge regionale possa svuotare i comuni della potestà pianificatoria loro assegnata dalla Costituzione e dalla Legge urbanistica nazionale. Viene in mente per alcune analogie la sentenza del Consiglio di Stato n. 5711 del 4 dicembre 2017 sul Piano di governo del territorio (PGT) di Brescia che solleva appunto un dubbio di incostituzionalità su una parte della legge regionale Lombarda sul consumo di suolo (3). Pur essendo i contenuti nel merito un po’ diversi, la potestà pianificatoria del Comune viene in entrambe i casi limitata a favore di una maggiore tutela degli interessi dei proprietari di aree con potenzialità edificatorie.

La LR 12/2005 della Lombardia sul governo del territorio ha sostituito il PRG con il PGT. Il Documento di Piano, la parte più strategica del PGT, si deve relazionare con la pianificazione territoriale di area vasta e definire obiettivi e regole di riferimento per gli altri strumenti di pianificazione del comune. Ha una durata limitata nel tempo (massimo 5 anni) e un valore non conformativo: “Il documento di piano non contiene previsioni che producano effetti diretti sul regime giuridico dei suoli” (art. 8 c.3). I primi piani prodotti dai comuni contenevano indicazioni di massima, sia cartografiche che regolative, che tuttavia si sono rivelate presto inefficaci, sia per guidare la pianificazione comunale, sia per garantire coerenza con le indicazioni di area vasta della pianificazione provinciale e regionale. Per rimediare nel 2008 la Regione ha stabilito che le previsioni insediative siano nel Documento di piano definite ad una scala cartografica adeguatamente dettagliata e siano corredate degli indici urbanistico edilizi. La correzione da un lato ha rafforzato il ruolo di guida del Documento di piano, ma lo ha anche reso molto più simile ad un tradizionale strumento di pianificazione, conformativo del territorio. Infatti l’Agenzia delle Entrate con propria interpretazione ne ha sancito, nei fatti, l’efficacia conformativa stabilendo che i tributi sulle aree con previsioni edificatorie siano dovuti fin dal momento in cui il piano viene adottato in Consiglio comunale.

Il testo della nuova legge dell’Emilia-Romagna sembra percorrere la stessa strada nel momento in cui raccomanda l’utilizzo di “rappresentazioni ideogrammatiche” nelle cartografie. Una disposizione che è estesa a tutti i livelli di pianificazione, dal comunale al provinciale e regionale. Non è chiaro come questo si traduca nella pratica operativa. L’intero sistema di pianificazione rischia di divenire molto labile, poco credibile come riferimento e guida per gli interventi attuativi.

Viene a tale proposito in mente, sempre per analogia, la recente Giurisprudenza con la sentenza del TAR Milano n. 576 del febbraio 2015, in buona sostanza confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 2921 del giugno 2016 (4). I due provvedimenti hanno censurato e annullato alcune importanti previsioni del PGT di un comune della zona Milanese. Tra le motivazioni dei provvedimenti in questione si legge che, sui temi per i quali è necessario garantire una continuità a livello comunale e anche intercomunale (nel caso specifico si trattava dell’attuazione della rete ecologica regionale), i contenuti del Documento di Piano non possono essere generici e rinviare alla pianificazione attuativa. “Il rinvio di tali determinazioni al piano attuativo non garantisce la possibilità del reperimento di soluzioni alternative, laddove le criticità dovessero risultare, in quella sede, non superabili” (Sentenza TAR Milano, n. 576/2015). In definitiva il Documento di Piano deve essere in grado di svolgere a tutti gli effetti la sua funzione di collegamento tra pianificazione comunale e di area vasta, garantendo che il piano comunale contribuisca attivamente al raggiungimento degli obiettivi dei piani provinciale e regionale.

L’impostazione data alla nuova LR 24/2017, ben lontana da un obiettivo di reale semplificazione, introduce invece difficoltà operative non facili da risolvere, e dubbi di coerenza con la normativa nazionale, avventurandosi su una strada difficile che la Lombardia ha già negli anni scorsi tentato di percorrere, e che con il tempo si sta rivelando controproducente.

 

Note

  1. L’ultimo intervento sulla LR 31-2014 è pubblicato  Millennio Urbano del 6 ottobre 2017.
  2. La legge consente un ulteriore consumo di suolo pari al 3% dell’urbanizzato esistente, corrispondente a circa 70 km2. Tuttavia ad oggi si stima che nei piani comunali vigenti siano presenti previsioni insediative per una dimensione complessiva di circa 250 km2; una dimensione che per dare un’idea corrisponde a quasi una volta e mezzo la superficie amministrativa del Comune di Milano.
  3. Per un commento alla sentenza vedere Millennio Urbano Millennio Urbano del 30 gennaio 2018. Il testo della sentenza è disponibile qui.
  4. La sentenza del Consiglio di Stato n.2921/2016 è disponibile qui.

 

 

 

 

Sul consumo di suolo in Lombardia

In vista delle elezioni regionali lombarde del prossimo 4 marzo, riproponiamo questo articolo pubblicato il 22 novembre 2014 a seguito della promulgazione della legge regionale 31/2014 sul consumo di suolo, sulla quale pende oggi il dubbio di incostituzionalità raccontato Marco Pompilio in un suo recente articolo. Sono passati più di tre anni e le ragioni di chiedersi se il rimedio sia peggio del male sono col tempo aumentate  (M.B.).

C’è una domanda che bisognerebbe porsi a proposito della  legge lombarda che rimanda fra trenta mesi la definizione di misure reali di contrasto al consumo di suolo ed è la seguente: su che tipo di territorio, da un punto di vista delle caratteristiche insediative, essa sarà applicata? Sarebbe troppo lungo e complesso  affrontare qui una descrizione esaustiva dei fattori che hanno determinato gli assetti territoriali della più popolosa ed economicamente sviluppata regione d’Italia, ma le recenti dinamiche dell’uso del suolo possono comunque dirci qualcosa sulle tendenze in atto.

Il primo aspetto dal quale partire è il rapporto tra popolazione e territorio. In Lombardia vivono 10 milioni di abitanti suddivisi in oltre 1500 comuni, il 70% dei quali ha meno di 5000 abitanti. I lombardi sono tuttavia estremamente concentrati in quel 16% di comuni dove la densità di popolazione è due  volte e mezza quella media regionale (che è di poco superiore ai 400 abitanti per chilometro quadrato); qui vive oltre la metà della popolazione regionale. Specularmente, oltre la metà dei comuni lombardi ha una densità di popolazione inferiore ai 300 abitanti per chilometro quadrato.

Suburbanizzazione

Da un pinto di vista del rapporto tra abitanti e territorio la Lombardia è quindi in maggioranza una regione di comuni rurali, dato che trova riscontro nel fatto che complessivamente nel 40% dei casi essi hanno una quota di suolo antropizzato inferiore al 10%.E tuttavia, da quello della distribuzione della popolazione, essa è una regione fortemente urbana con un ampia fascia di territorio suburbano che si estende dal Lago Maggiore al Lago di Garda. In questa vasta porzione di territorio che attraversa da est a ovest la regione – una sorta di tessuto connettivo che collega le maggiori aree urbane da Varese a Brescia passando per l’area metropolitana di Milano – la densità di popolazione è compresa tra i 300 e i 1000 abitanti per chilometro quadrato: non più rurale ma nemmeno urbana.

Densità Lombardia
Immagine: M. Barzi

La suburbanizzazione del territorio lombardo, bene evidenziata dalla immagine a fianco, si produce attraverso un incremento della superficie urbanizzata superiore  a quello della popolazione: un fenomeno che riguarda oltre la metà dei suoi comuni. Quasi i tre quarti dei lombardi vivono in comuni che hanno reso artificiale il suolo per oltre un quinto della superficie amministrata e quasi due terzi di essi vive in comuni dove, nell’ultimo intervallo censuario,  la superficie antropizzata è percentualmente cresciuta di più della popolazione.

In generale si ripete il fenomeno già verificatosi nei decenni passati: una perdita di popolazione da parte dei centri urbani a cui corrisponde una crescita demografica dei comuni con caratteristiche suburbane (dove la quota di suolo antropizzato è superiore al 20%) ed anche di quelli con caratteristiche rurali (dove l’antropizzazione non supera il 10%); questi ultimi stanno evidentemente innescando a loro volta nuovi processi di suburbanizzazione.

I 470 chilometri quadrati di suolo consumato tra il 1999 e il 2012 (oltre due volte e mezzo la superficie del comune di Milano) hanno avuto come riscontro, sul versante della popolazione, 900.000 nuovi abitanti (per il 90% immigrati): una tendenza all’occupazione di suolo vergine che va ben oltre le esigenze di nuove abitazioni e/o  di aree per attività produttive  (di mezzo ci sono 5 anni di crisi economica e relativi effetti di dismissione industriale), confermata dalle ulteriori previsioni di nuove urbanizzazioni per 550 chilometri quadrati (tre volte la superficie di Milano) che la nuova legge ratifica per i prossimi due anni e mezzo.

Infiltrazione

La legge regionale lombarda dovrebbe in teoria contrastare il consumo di suolo. In realtà, ancor più che ai comuni – in crescente crisi finanziaria da un paio di decenni a questa parte – e ai costruttori – condizionati dalle contingenze economiche –  fa un enorme regalo alla rendita fondiaria, ai detentori di quei diritti edificatori che costituiscono, nella pratica pianificatoria attuale, l’architrave delle previsioni dii piano.

E’, inoltre,  un regalo agli amministratori che sulla distribuzione di questi diritti basano buona parte del loro consenso elettorale, e potrebbe,  infine, essere un enorme regalo alla criminalità organizzata, l’unico soggetto economico in grado di avere, di questi tempi, la liquidità necessaria per realizzare quelle previsioni di piano. Sappiamo dalle cronache giudiziarie che il fenomeno non è nuovo e che sono sempre di più i comuni lombardi infiltrati dalle mafie. Il loro è solo l’ultimo e il più ignominioso degli interessi in campo, favorito dalla frammentazione amministrativa e dall’essere la pianificazione comunale l’ambito esclusivo delle scelte insediative. Ma dopo due decenni di traduzione in pratica dello slogan “padroni a casa propria” questo era il minimo che potesse accadere.

Riferimenti

A. Montanari, Lombardia, sì del Pirellone al cemento: si potrà edificare un’area grande tre volte Milano, La Repubblica, 21 novembre 2014.