A Pavia, un seminario per riflettere sulla Legge Delrio dopo il referendum

Nello scorso mese di gennaio dirigenti e funzionari di province, città metropolitane, regioni e comuni, provenienti da diverse parti della Penisola, si sono trovati a Pavia, in una delle sedi della sua antica università, per due giorni di ritiro nel quale ragionare sul futuro della pianificazione territoriale di area vasta, la più strategica di tutte le funzione assegnate alle province ad inizio anni Novanta recentemente confermata dalla Legge Delrio. Negli ultimi anni si è parlato poco di questa funzione, a causa dell’incertezza sulla sorte delle province, e ora, dopo i risultati del referendum, può essere rilanciata a patto di aggiornarla alla luce delle rilevanti novità che la Legge Delrio ha introdotto negli organi dell’ente intermedio.

Accantonata a priori l’ipotesi di un ritorno all’elezione diretta degli organi provinciali, i convenuti a Pavia hanno ragionato su un più plausibile e fattibile aggiornamento della legge. L’attenzione è stata focalizzata sui miglioramenti da introdurre, per tenere conto degli esiti del referendum, e per correggere le difficoltà che sono emerse in questi primi anni di applicazione. I racconti dei partecipanti, nelle loro esperienze dirette sul campo, hanno per esempio evidenziato le difficoltà delle città metropolitane, che istituite a gennaio 2015 stentano a decollare, strette da un lato da un Sindaco che ha per legge un doppio incarico, per la città metropolitana e per il capoluogo, ma che deve rendere conto solo ai cittadini di quest’ultimo, e dall’altro da regioni che percepiscono i nuovi enti metropolitani come pericolosi concorrenti.

I partecipanti hanno anche evidenziato la necessità di ricostituire un ambito di autonomia rispetto agli interessi locali dove potere discutere in modo indipendente le questioni di area vasta. La Legge Delrio, con l’introduzione degli amministratori comunali negli organi della provincia, ha di fatto assegnato ai comuni un controllo diretto sulle decisioni di area vasta, anche se la titolarità formale della funzione di pianificazione territoriale è rimasta in capo alle province. La legge definisce l’impostazione della Riforma a grandi linee, e lascia ampio spazio alle province per integrare e correggere alla scala locale attraverso la ridefinizione degli statuti. Questa è un’opportunità: il livello intermedio di governo potrebbe divenire laboratorio dove sperimentare modalità nuove, da ampliare successivamente ai comuni e alle altre istituzioni pubbliche. Nel seminario sono emerse proposte per riorganizzare i nuovi organi e le strutture tecnico-amministrative delle province, non solo ai fini del mero aggiornamento rispetto alle nuove disposizioni normative, ma anche come occasione per superare quell’impostazione settoriale, per dipartimenti o assessorati separati, refrattari ad un approccio interdisciplinare, che ha sempre costituito un limite nell’operare delle province, e non solo delle province.

Ad oggi non sono ancora state recepite nei nuovi statuti le opportunità introdotte dalla legge, limitandosi nella gran parte dei casi a riprodurre il modello organizzativo precedente, anche ricreando in modo fittizio quegli aspetti, come le giunte, che la Legge 56-2014 ha cancellato. A distanza di tre anni dall’entrata in vigore i comuni, pur avendo ora la possibilità di controllare direttamente i temi di area vasta, faticano ad aggregarsi, in associazioni o unioni, o all’interno degli organi provinciali, per accordarsi su come affrontarli. Stanno così perdendo un’opportunità, in quanto a fronte di una situazione di stallo decisionale le regioni sono tenute a intervenire per sussidiarietà. Nel seminario sono state illustrate alcune delle situazioni regionali più significative. Pur nella diversità dei contesti e delle soluzioni adottate si nota che in generale le regioni tendono ad entrare in modo più diretto nel coordinamento della pianificazione comunale. Alcune, ma non tutte, si appropriano di parte delle competenze di verifica di compatibilità sui piani comunali, e scendono ad una scala di maggiore dettaglio nei nuovi piani territoriali regionali, dove strategie e obiettivi vengono affiancati da regole e criteri attuativi, anche quantitativi.

L’incontro di Pavia è anche stata occasione per affrontare i temi dell’innovazione tecnologica, che sta da tempo imponendo ritmi sempre più accelerati attraverso la disponibilità di strumenti sempre più potenti (reti 5 G, internet of things, reti neuronali, oggi,  e chissà quali altri nel futuro). La Pubblica Amministrazione deve diventare più dinamica, deve rinnovarsi nel profondo se vuole tenere il passo dell’innovazione utilizzando le potenzialità dei nuovi strumenti. I piani territoriali, notoriamente lenti e estremamente macchinosi negli aggiornamenti, dovranno snellire le procedure, essere inclusivi, mettere gli enti in rete, essere flessibili piuttosto che vincolanti, imparare ad evolversi monitorando le dinamiche territoriali, per guidarle anticipandole invece di rincorrerle per adeguarsi a posteriori. La riorganizzazione dell’ente intermedio innescata dalla Legge Delrio, che scardina, almeno potenzialmente, tanti previgenti assetti consolidati, è occasione per proporre proprio le province come laboratorio per sperimentare strumenti e modalità innovative da trasferire successivamente ai comuni.

Gli interventi e le riflessioni di questa intensa due giornate di confronto sono stati raccolti nel volume di atti recentemente messo a disposizione  qui.   Sul tema vedere anche gli interventi dell’autore pubblicati su Millennio Urbano del 11 e 26 febbbraio e 22 marzo 2017.

 

Pianificazione intercomunale e sovracomunale

La legge 56/2014 conferma in capo all’ente intermedio alcune funzioni, tra le quali la pianificazione territoriale di coordinamento, e ne introduce di nuove con particolare attenzione ad ampliare, riprendendo il d.lgs 267/2000.  La previsione della funzione di assistenza tecnico amministrativa nei confronti dei comuni è contenuta nell’art.19 c.1 lett. raccolta  ed  elaborazione dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali. Al comma 88 si prevede  per la provincia la possibilità di esercitare le funzioni di stazione appaltante, ed altre a servizio e supporto dei comuni e delle unioni e forme associative. Molte province hanno negli anni sviluppato articolate forme di supporto ai comuni. Tuttavia è indubbio che la nuova norma ponga ancora più enfasi sull’assistenza e ne raccomandi, al successivo comma 89, l’estensione attraverso le norme regionali, quasi a volere caratterizzare in questa direzione il futuro ruolo dell’ente intermedio.

Sempre secondo il comma 88 tali funzioni possono essere esercitate dalla provincia solo se “d’intesa con i comuni” direttamente interessati. L’inciso della legge è in realtà pleonastico in quanto le funzioni elencate nei commi 88 e 89 sono in generale funzioni di prossimità, di competenza comunale, che i comuni possono delegare alla provincia ai fini di un loro più efficiente ed economico funzionamento, ma la cui competenza rimane in ogni caso in capo ai comuni deleganti. Si tratta di funzioni intercomunali, non sovracomunali. Rispetto al d.lgs 267/2000 l’unica nuova funzione di reale rilevanza sovracomunale è quella di individuazione dell’ambito territoriale di esercizio per ciascuna funzione (comma 89).

In alcuni passaggi degli articoli precedentemente dedicati ai contenuti della legge 56/2014 abbiamo accennato alla differenza tra sovracomunale e intercomunale. Le funzioni vengono assegnate ai diversi livelli istituzionali secondo principi di sussidiarietà e di adeguatezza, tenendo conto dei seguenti tre principali fattori: la dimensione della struttura organizzativa, l’articolazione delle competenze, la prossimità del livello istituzionale alla scala dimensionale alla quale le problematiche si presentano e vanno affrontate. Posto come principio fondamentale che tutte le funzioni appartengono al livello comunale, quello più vicino al cittadino, il livello istituzionale superiore, in questo caso la provincia, deve secondo il principio di sussidiarietà intervenire per quelle funzioni che il livello comunale non è in grado di svolgere in modo soddisfacente.

Questo può accadere anche per funzioni di prossimità quando i comuni, soprattutto quelli più piccoli, non sono in grado di svolgerle da soli in modo efficace, non avendo la dimensione sufficiente per rendere servizi economicamente e qualitativamente soddisfacenti. Tuttavia, in questi casi l’ente intermedio esercita le funzioni solo se esplicitamente delegato dai comuni, i quali ne rimangono in ogni caso unici titolari. In linea teorica oggi, con i comuni che siedono dentro gli organi dell’ente intermedio e hanno quindi il pieno controllo sull’operato dell’ente,  dovrebbe essere più facile organizzare forme ampie e sistematiche di delega alla provincia, per raggiungere significative economie di scala oltre che migliore qualità nei servizi erogati. Unica perplessità, da risolvere, potrebbe emergere qualora i piccoli comuni, che sono spesso i più interessati alla delega, non  fossero sufficientemente rappresentati negli organi della provincia.

Le funzioni sovracomunali riguardano invece i temi di area vasta, ossia quei temi che per essere affrontati o anche solo conosciuti necessitano sia di una visione d’insieme, che travalica i confini amministrativi del singolo comune, sia di una certa autonomia, una sorta di terzietà, rispetto a pressioni ed interessi locali.

Non si tratta semplicemente di organizzare una mosaicatura più o meno sintetica, secondo una legenda unificata ed un quadro conoscitivo riferito all’area vasta, delle indicazioni contenute nei diversi piani comunali interessati. Per questo sarebbe sufficiente creare un organismo tecnico gestito dai comuni interessati, composto da tecnici dei comuni stessi, o si potrebbe affidare tramite convenzione il servizio agli uffici della provincia, soluzione che sarebbe pienamente in sintonia con lo spirito del comma 88 sopra citato.

In realtà è necessario, partendo dalle indicazioni dei piani comunali, comporle secondo una visione strategica unitaria, che dia risposta alle questioni sovracomunali alla scala dimensionale in cui queste si presentano, e dotarle di un sistema organico di conseguenti azioni attuative. Un processo di coordinamento di questo tipo richiede la capacità in qualche modo di estraniarsi rispetto agli interessi particolari locali. I comuni da soli non vi riescono, hanno necessità di una guida, esterna, autonoma e autorevole (da non confondere con un’autorità gerarchicamente sovraordinata), che è stata fino ad oggi affidata ad amministratori provinciali ad elezione diretta, espressione del complesso della comunità provinciale.

I termini sovracomunale e intercomunale sono purtroppo spesso usati senza tenere conto di queste importanti distinzioni, quasi si trattasse di sinonimi. Questo accade anche per i temi di pianificazione. Le norme regionali più recenti, introducendo i piani associati comunali, li definiscono in modo improprio come piani intercomunali, anche se in realtà ad essere inclusa nella parte associata è il contenuto più strutturale o strategico della pianificazione comunale, quella che dovrebbe trattare prima di tutto i temi di area vasta.