Case popolari e riforma urbanistica: due questioni che s’intrecciano

Sono passati 45 anni da quando, giusto in questi giorni, fu proclamato uno sciopero generale nazionale che poneva all’attenzione dell’opinione pubblica un tema mai affrontato in modo specifico dalle rivendicazioni sindacali: il diritto alla casa. Due anni dopo sarà promulgata la legge 865 Programmi e coordinamento dell’edilizia residenziale pubblica con l’obiettivo di unificare tutti i fondi stanziati per la realizzazione di insediamenti di edilizia economica e popolare e  riorganizzare l’intervento pubblico in materia di edilizia residenziale.

Quartieri, non solo case

2014-03-14 14.53.56
Foto: M. Barzi

La legge intendeva soprattutto orientare il settore edilizio a regia pubblica in interventi coordinati che superassero il caos seguito al periodo d’incontrollata espansione, culminato con la frana di Agrigento del 1966. Con la 865 vengono realizzati quartieri veri e propri, dotati di servizi e verde pubblico; pezzi di città e non solo case popolari.  La sua promulgazione fa parte della stagione segnata dai tentativi di riforma della legislazione urbanistica, iniziata con nel 1962 con la legge 167 Disposizioni per favorire l’acquisizione di aree per l’edilizia economica e popolare, e conclusasi con la legge 457 del 1978, che intendeva rilanciare la programmazione dell’intervento pubblico in edilizia favorendo il recupero del patrimonio residenziale esistente.

Il diritto alla casa per riformare l’urbanistica

2014-01-12 14.27.23
Foto: M. Barzi

L’innovazione introdotta  dalla 167/1962 sta nella possibilità data alle amministrazioni comunali di realizzare insediamenti di case popolari nell’ambito delle previsioni del Piano Regolatore Generale, espropriando le aree e pagandole un prezzo non ancora condizionato dalle previsioni edificatorie del piano: intere parti di città potevano così essere pianificate e realizzate senza i condizionamenti della rendita fondiaria. La legge interpretava in particolar modo l’esigenza di dare un quadro normativo preciso alle esperienze di realizzazione di insediamenti di edilizia economico-popolare avviate dal cosiddetto piano Fanfani (legge 43/1949 Provvedimenti per incrementare l’occupazione operaia, agevolando la costruzione di case per i lavoratori) e dalla successiva istituzione del programma INA-Casa.

La 167 servì anche per sperimentare, almeno nell’ambito dell’espansione urbana, la riforma della legislazione urbanistica, ferma al 1942. Un provvedimento legislativo quindi non solo utile per pianificare meglio i tumultuosi sviluppi della ricostruzione post bellica e della nuova fase economica espansiva, che attraversava ampie zone del paese soprattutto al Nord, ma anche lo strumento per superare il limite invalicabile di ogni buona pianificazione urbanistica, e cioè la questione della proprietà dei suoli e i conseguenti interessi messi in gioco sulla loro destinazione. Il naufragato disegno di legge di riforma urbanistica, formulato dal ministro dei Lavori Pubblici Fiorentino Sullo pochi mesi dopo la promulgazione della legge 167/1962, adottava infatti lo stesso principio dell’acquisizione dei suoli tramite esproprio come soluzione per eliminare le sperequazioni insite nel processo di pianificazione urbanistica.

Il tramonto di una stagione

avigno
Foto; M. Barzi

Non sembra quindi un caso che il tema dell’edilizia popolare, del crescente bisogno di alloggi ad un canone che non superi il 30% del reddito delle famiglie – a fronte di un enorme numero di domande inevase e delle tensioni sociali che ne derivano e che vengono descritte ormai quotidianamente dalle cronache giornalistiche – si profili proprio nel momento in cui si stanno delineando le conseguenze del progetto di riforma della legge urbanistica nazionale, messo a punto dal Ministro delle Infrastrutture Maurizio Lupi. Nel DDL Lupi l’edilizia residenziale pubblica – concetto riformulato con l’aggiunta dell’aggettivo sociale – diventa un servizio che può essere erogato dall’intervento pubblico così come da quello privato attraverso l’offerta di alloggi in locazione o il sostegno all’accesso alla proprietà della casa

Il clamore giornalistico suscitato dalle rivolte degli abitanti dei quartieri realizzati attraverso interventi pianificati dal pubblico – e dominati dal degrado edilizio e sociale innescato da decenni di mancati interventi e di dismissione del patrimonio pubblico – potrebbe utilmente aprire la strada all’idea che il cosiddetto social housing,realizzato dai privati anche con agevolazioni pubbliche (riduzione o esonero dal contributo di costruzione), sia la soluzione che risolve i mali delle periferie. I problemi dei quartieri popolari sono noti da tempo e certo la perdurante crisi economica non ha fatto altro che aggravarli. Che sia questa l’occasione giusta per risolverli sancendo la fine dell’intervento pubblico sul diritto alla casa e consegnando in generale le trasformazioni urbane all’interesse privato?

 

L’urbanistica bipartisan del ministro Lupi

IMG_20140617_115242
Foto: M. Barzi

La legge urbanistica nazionale sta per compiere 72 anni ma potrebbe avere i giorni contati se verrà approvato il disegno di legge di riforma del ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti Maurizio Lupi. Eletto nel 2001 alla Camera dei deputati nelle liste di Forza Italia,  Lupi partecipa per due legislature ai lavori della Commissione Ambiente, Territorio e Lavori pubblici in qualità di capogruppo  e responsabile nazionale della delegazione del suo partito.  Nel 2005 un disegno di legge che portava il suo nome  aveva già provato senza successo  a riformare la  legge n. 1150/1942. Nello stesso anno entra in vigore anche l’attuale legge urbanistica regionale della Lombardia.

Lo snellimento delle procedure

E’ in questa regione che il milanese Lupi si è fatto politicamente le ossa ed è con l’incarico ad assessore allo Sviluppo del territorio, all’Edilizia privata e all’Arredo urbano nella giunta del sindaco Gabriele Albertini, tra il 1997 e il 2001, che Lupi comincia ad occuparsi della materia. Sono  anni, quelli, in cui vengono gettate le basi della nuova legge regionale, a partire dal principio dello snellimento delle procedure urbanistico-edilizie che sta in cima alla lista di temi dei quali si è occupato l’attuale ministro, secondo le sue note biografiche ufficiali.

La legge regionale lombarda indebolisce la pianificazione e favore della possibilità assicurata ai privati di intervenire con programmi parziali. Il piano è sempre modificabile e si riduce ad una sorta di collage degli strumenti attuativi basati in gran parte sulla programmazione negoziata. Interesse pubblico ed iniziativa privata sono equiparati. I principi della nuova legge urbanistica regionale avevano trovato un banco di prova nella stagione urbanistica del capoluogo che inizia con il Documento di inquadramento delle politiche urbanistiche comunali del 2002 intitolato Costruire la grande Milano.

La compensazione perequativa

Il Documento , che costituisce il punto di partenza di un percorso conclusosi con il piano adottato nel 2010, è funzionale alla gestione delle trasformazioni della città per parti in virtù delle possibilità offerte dagli strumenti di programmazione negoziata  – i Programmi Integrati d’Intervento – introdotti nel 1999 e ricompresi nella legge urbanistica regionale. Con il piano del 2010, con la finalità di riacquistare gli abitanti persi da Milano a favore dell’area metropolitana, viene incentivata l’iniziativa privata alla quale si dà la possibilità di intervenire utilizzando i diritti edificatori generati da tutta la superficie comunale, compresi  i parchi ed i servizi pubblici. E’ il meccanismo della compensazione perequativa: non ci sono più aree edificabili ed altre no,  ma ambiti di trasformazione urbana dove viene concentrata la capacità del suolo di generale volumi edilizi. Poco e a tutti è in teoria concesso di edificare, bisogna poi mettersi d’accordo con gli operatori immobiliari sul dove e sul che cosa.

A questo  meccanismo  s’ispira però anche il piano urbanistico di Roma approvato nel 2008, che prevede la creazione di 18 nuove centralità  con l’obiettivo di mettere ordine nei settori del  territorio comunale privi di un disegno urbanistico. Con la compensazione perequativa  i diritti edificatori ereditati dalle previsioni non realizzate dal PGR del 1962 diventeranno i nuovi volumi da concentrare negli ambiti urbani cresciuti senza servizi.  In pratica la realizzazione della città pubblica finisce per coincidere con le strategie degli operatori immobiliari. E’ la presa d’atto della sostanziale impossibilità di regolare il mercato: tra la città pubblica, pensata dalla pianificazione urbanistica, e le scelte della degli operatori immobiliari la distanza è incolmabile: tanto vale venire a patti con chi non si può battere per manifesta superiorità.

Urbanistica bipartisan

L’idea avanzata dal ddl Lupi di considerare tutto il territorio nazionale edificabile non è quindi nuova ed è largamente ispirata a principi già introdotti nelle legislazioni regionali e nei piani urbanistici messi a punto da amministrazioni comunali di segno politico opposto.  Perequazione , compensazione,  trasferibilità e commercializzazione dei diritti edificatori sono l’oggetto degli articoli 10, 11 e 12 del ddl. Le previsioni edificatorie – a questo viene ridotto il piano – si realizzano attraverso le premialità e gli accordi urbanistici (artt. 13, 14) e con il fine di tutelare il diritto d’iniziativa e di partecipazione, anche al fine di garantire il valore della proprietà conformemente ai contenuti della programmazione territoriale (art. 1, comma 4). La pianificazione sparisce, sostituita dalla valorizzazione immobiliare che conforma il diritto a partecipare alla formazione dei piani. Certo il disegno di legge Lupi, rispetto alla pratica fin qui consolidata, introduce un grossolano contenimento dei margini democratici che discendono dall’essere la pianificazione competenza di organi democraticamente eletti, secondo il dettato costituzionale, ma i principi ai quali s’ispira sono da tempo ampiamente utilizzati nella formazione dei piani urbanistici e non solo delle due maggiori città italiane.

Fine della pianificazione

Ha notato giustamente Mauro Baioni su Eddyburg  “che nessuna delle funzioni di coordinamento delle attività umane, nello spazio e nel tempo, che costituisce l’essenza della pianificazione urbanistica è trattata in questa legge”. Non le finalità sociali, ne’ le garanzie di democraticità che il piano dovrebbe assicurare sono l’oggetto del ddl Lupi. Nessun diritto viene tutelato che non sia quello della proprietà immobiliare.  Alle leggi regionali spetta il compito di stabilire i limiti di riferimento di densità edilizia, di altezza, di distanza tra i fabbricati, nonché i rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e dotazioni territoriali essenziali in sostituzione a quelli stabiliti su tutto il territorio nazionale dal decreto ministeriale 1444 del 1968 che istituiva gli standard urbanistici, rimpiazzati ora dalle dota­zioni ter­ri­to­riali con il contributo dei privati, naturalmente. Ed anche in questo caso l’esperienza della legge regionale lombarda deve aver ispirato il ministro. Ma se non ci si può sorprendere della contiguità politica tra Lupi ed il ventennale governo regionale della Lombardia,  produce ancora un certo stupore il fatto che nessuno nella composita coalizione del governo nazionale abbia qualcosa da obiettare a proposito dei contenuti del disegno di legge. Si tratta di distrazione o di condivisione bipartisan di quei principi?

Riferimenti

Qui il disegno di legge PRINCIPI IN MATERIA DI POLITICHE PUBBLICHE TERRITORIALI E TRASFORMAZIONE URBANA.

M. Baioni, Riforma urbanistica: una proposta preoccupante, Eddyburg, 28 maggio 2014.