Gli effetti che non ti aspetti da una legge sul consumo di suolo

Il Consiglio della Regione Lombardia nella seduta del 23 maggio 2017 ha approvato una significativa modifica alla LR 31/2014 e ha contemporaneamente adottato la variante del PTR (Piano Territoriale Regionale) in attuazione di quanto previsto a fine 2014 dalla medesima legge approvata nell’autunno di quello stesso anno. La legge prevede di fissare attraverso il PTR soglie per una progressiva riduzione dell’elevato quantitativo di aree programmate e non attuate esistente nei piani comunali, e definisce a tale fine un periodo transitorio di moratoria, di circa 2 anni, entro il quale i comuni possono fare unicamente varianti di riorganizzazione dei piani, ma non possono prevedere il consumo di nuovo suolo agricolo (1).

I contenuti della prima bozza degli elaborati del PTR erano stati commentati su questo sito ad aprile 2016 (2), manifestando molte perplessità sulla loro possibile efficacia ai fini del contenimento del consumo di suolo. Gli elaborati del PTR adottato a maggio sono stati alleggeriti e resi più leggibili rispetto alla prima bozza, ma l’impostazione attuativa è rimasta invariata. In ogni caso quel poco di utile che il PTR poteva portare alla pianificazione di area vasta rischia di essere neutralizzato dai sorprendenti contenuti della contemporanea modifica alla LR 31/2014. Il tema è molto tecnico e complesso. Provo qui a sviluppare qualche considerazione preliminare attraverso un’esposizione semplificata dei contenuti della modifica, senza addentrarmi nei dettagli, per dare un’idea degli effetti che ne deriveranno.

La LR 31/2014 nel suo testo originario aveva previsto un percorso attuativo lineare, attraverso un PTR che dettasse gli indirizzi, da declinare successivamente nei PTCP/PTM (Piani Territoriali di Coordinamento Porivnciale / Piano Territoriale Metropolitano) secondo le specificità delle singole province e della Città metropolitana, e infine da attuare operativamente nei piani comunali secondo le disposizioni dei piani provinciali e metropolitano. Il tutto era calendarizzato secondo tempi stringenti, e fino all’approvazione dei PTCP/PTM le possibilità di modificare la pianificazione comunale venivano molto limitate. Il percorso è entrato in crisi quando ANCI ha fatto notare che i tempi si stavano allungando troppo: l’adeguamento del PTR ha infatti già oggi accumulato un ritardo di quasi due anni, e i PTCP probabilmente richiederanno molto più dei 12 mesi originariamente previsti.

La Regione ha così adottato una variante alla legge che ha di fatto eliminato l’obbligo per i comuni di attendere l’approvazione delle varianti dei PTCP/PTM, permettendo da subito di attuare direttamente quanto previsto dalla LR 31/2014 attraverso una sorta di autocertificazione dei comuni stessi. Gli effetti negativi della modifica normativa non si fermano qui, ve ne sono altri, che rischiano di portare al risultato esattamente opposto a quel contenimento di consumo di suolo che è fin dal titolo dichiarato come obiettivo principale della legge.

Per tutto il periodo fino all’adeguamento dei PTCP i comuni possono modificare il PGT (Piano di Governo del Territorio) a patto di realizzare un “Bilancio ecologico sostenibile” (così definito dalla legge) pari a zero. In parole semplici nel PGT per prevedere nuovi ambiti di trasformazione che impegnano suolo agricolo si deve contemporaneamente ridestinare ad uso agricolo almeno una pari quantità di superficie programmata ma non ancora attuata. Accade così che previsioni insediative che fino ad oggi non sono state attuate perché poco appetibili per il mercato si trovano improvvisamente ad assumere un valore, potendo essere scambiate per rendere edificabile una zona agricola più appetibile collocata in un’altra parte del territorio comunale.

Di fatto la modifica alla legge ha attivato un plusvalore, una sorta di rendita fondiaria, un regalo per i fortunati proprietari delle aree programmate, comprese tutte quelle società e banche che nel periodo di crescita immobiliare, prima del 2007, avevano acquisito e inserito nei loro bilanci ampie aree con prospettive edificatorie. Inoltre, a quantitativo complessivo bloccato i proprietari delle aree oggi programmate si trovano in pratica ad operare in una situazione di quasi monopolio.

Fino a ieri il mercato immobiliare fermo spingeva molti proprietari ad accettare nel PGT il ritorno a destinazione agricola delle aree programmate per evitare di continuare a pagare le salate tasse collegate con la previsione edificatoria. In questi due anni dopo l’entrata in vigore della L 31/2014 i pochi comuni che si sono avventurati nella variazione del proprio PGT hanno potuto ridurre in modo consistente le aree programmate, anche oltre il 50%, in generale senza resistenze da parte dei proprietari, con qualche eccezione. Ora, la prospettiva di potere rimettere in gioco in altri settori comunali i diritti edificatori, anche mediante permute, restituisce interesse ai proprietari. Qualche primo segnale in tale senso si vede già a un solo mese dall’approvazione della variante normativa. La legge sul contenimento del consumo di suolo così modificata sembra avviata, paradossalmente, ad accelerare l’attuazione delle aree programmate rimettendo in gioco anche quelle ferme da tempo e meno appetibili per il mercato.

Il fatto che l’approvazione dei PTCP non sia più condizione preliminare necessaria per variare i PGT allontanerà probabilmente nel tempo la redazione delle varianti dei PTCP, almeno fino a quando non si arriverà vicini all’esaurimento del quantitativo di aree programmate attraverso permute e riprogrammazioni in zone più favorevoli. Teniamo presente che oggi negli organi delle province ci sono gli amministratori comunali, e a loro spetta la decisione di quando avviare le modifiche al PTCP.

Unica via d’uscita, almeno per il periodo di transizione fino all’approvazione dei PTCP, è di rafforzare le verifiche di compatibilità delle province sui piani comunali, anche utilizzando gli importanti principi sul ruolo dei piani provinciali affermati dal Consiglio di Stato a giugno 2016 (3). La modifica alla LR 31/2014 attribuisce alle province, questo è un aspetto positivo, il compito di verificare i PGT rispetto ai criteri generali del PTR.  Considerando che già oggi molti dei PTCP vigenti contengono indicazioni dettagliate che in parte si sovrappongono ai criteri generali del PTR, basterebbe raccoglierle e creare un quadro di corrispondenze rispetto a ciascuno dei criteri regionali per fornire un utile riferimento ai tecnici provinciali che hanno il compito di verificare i PGT. Tutto questo potrebbe essere fatto a normativa invariata, in attesa delle varianti dei PTCP, semplicemente riorganizzando quanto le province hanno già fatto fino ad oggi.

 

(1)    Sulla LR 31/2014 vedere intervento su Arcipelago Milano 3 dicembre 2016.

(2)    Sulla proposta di PTR vedere serie di 3 articoli su Millennio Urbano del  27 , 30 marzo , 4 aprile 2016.

(3)    Sentenza del Consiglio di Stato n.2921/2016 nella quale viene definita la funzione di coordinamento territoriale sui temi di area vasta; vedere articolo su Arcipelago Milano del 13 luglio 2016.

 

Cantoni e attuazione del PTR in Lombardia

In attesa dell’esito del referendum sulla modifica della Costituzione di questo autunno, ogni regione sta ragionando su come riorganizzare gli enti locali partendo dalle novità introdotte dalla Legge Delrio. Oltre ad attuare le riforme nazionali, si dovrebbe cogliere questa occasione per superare alcuni dei limiti congeniti che da tempo vanificano ogni tentativo di rendere le amministrazioni locali più efficienti.

Molti comuni sono troppo piccoli per fare fronte ai sempre più complessi compiti assegnati dalle norme. La Riforma Delrio ha riconosciuto la specificità dei comuni metropolitani, ma continua ad assegnare le stesse funzioni a tutti gli altri comuni, che abbiano 100 o 200.000 abitanti. Sul territorio nazionale sono il 70% quelli sotto i 5.000 abitanti (complessivamente 5.585, dei quali 1.061 in Lombardia).

Esiste una questione di adeguatezza dimensionale, che è da tempo irrisolta, che non riguarda solo i comuni, ma anche regioni e province. Il livello intermedio, originariamente costituito da 60 province, oggi più di 100, prevede per tutte gli stessi compiti anche in presenza di situazioni territoriali e capacità di azione molto differenziate. La Riforma ne ha profondamente modificato gli organi politici, in attesa di una trasformazione da provincia ad area vasta a seguito del referendum costituzionale. Per quanto è dato sapere ad oggi, le aree vaste saranno disegnate dalle regioni, partendo dalle indicazioni sulle funzioni fondamentali fornite dalla norma statale.

Alcune tra le regioni più piccole, e tra quelle a statuto speciale, puntano ad assorbire le competenze, il personale e i beni delle province. Altre, più grandi, puntano a rafforzare le unioni di comuni, assegnando agli enti di area vasta, creati come aggregazioni delle precedenti province, principalmente funzioni di supporto all’azione delle unioni. Sono le situazioni che più si avvicinano al modello di organizzazione immaginato dalla Legge Delrio, facilitate in queste regioni dalla presenza di comuni di dimensioni medie più ampie e unioni già adeguatamente rodate e strutturate. Questo modello non è altrettanto facile da applicare nei casi più complessi di regioni ampie, come Piemonte e Lombardia ma non solo, con molti piccoli comuni e poche e deboli unioni (1).

In questi casi un livello intermedio di governo continua ad essere necessario, per garantire il collegamento tra strategie regionali e istanze locali che nei decenni precedenti è stato svolto dalle province. La Lombardia ha avanzato la scorsa primavera la proposta di ridisegnare il livello intermedio in cantoni e città metropolitana, passando dalle 12 province a 8 aree vaste. Il nome cantone non ha riscontro nelle nostre tradizioni nazionali, tuttavia l’aggregazione può essere occasione per rafforzare la capacità di azione del livello intermedio, e rendere più efficace il ruolo di collegamento.

Le 12 province, pur avendo gli stessi compiti dalla legge, sono molto eterogenee, per popolazione, per superficie territoriale e chilometri di strade, per numero di comuni, e per dotazione di personale tecnico e amministrativo. Ne consegue che anche le loro capacità di azione sono in questi anni state molto diverse. Si consideri come esempio la funzione di pianificazione territoriale: il primo PTCP a seguito della LR 1/2000 è stato approvato nel 2003 e l’ultimo nel 2010; le province più reattive hanno adeguato il proprio PTCP alla LR 12/2005 sul governo del territorio in circa 3 anni, altre sono arrivate solo a distanza di 9-10 anni, e una ha ancora oggi un piano del 2003; il fenomeno potrebbe ripetersi con l’attuazione del PTR sul consumo di suolo dove la LR 31/2014 prevede un tempo stretto di soli 12 mesi per l’adeguamento dei PTCP.

Mettendo da parte la Provincia di Milano, che è oggi regolata come Città Metropolitana, le altre hanno popolazione variabile da 220.000 e 1.300.000 abitanti circa, e un numero di comuni da 55 a 242. Alcune province hanno bassa densità insediativa in un territorio ampio e quindi poche risorse, economiche e di personale, per gestire una rete stradale molto estesa. Anche se in misura meno accentuata, le province hanno sofferto di una sperequazione nella capacità di azione analoga a quella del livello comunale, e ne sono derivati risultati molto diversi nell’attuazione delle strategie regionali e nella capacità di orientare e assistere i comuni.

Aggregare le province in aree vaste più omogenee nei parametri dimensionali, e nella dotazione di personale, permetterebbe di contare su tempi di risposta più certi nell’attuazione di norme e indirizzi regionali. Questo è tanto più importante oggi che, dopo la cancellazione degli organi ad elezioni diretta, il baricentro delle decisioni di area vasta non è più in via prioritaria incentrato sulla provincia (2).

A distanza di quasi due anni e mezzo dall’entrata in vigore della Legge Delrio, la debolezza nel presidio dei temi di area vasta si comincia a fare sentire, con conseguenze per esempio su manutenzione delle strade, assistenza sociale, tutela ambientale, sistema economico, ecc. In Lombardia a fine aprile scorso i comuni con un documento della propria associazione (ANCI) hanno avanzato un’interessante proposta di riorganizzazione, puntando sulle zone omogenee. Ma queste ultime sono ancora da individuare, e il percorso è molto lungo (3).

Non potendo il territorio attendere oltre, la Regione interviene in modo sussidiario, presentando a febbraio scorso una proposta di variante al PTR (Piano Territoriale Regionale) di impostazione più decisionista e regolativa di quanto si riscontri nel vigente PTR approvato nel 2010. Il nuovo PTR fissa soglie e criteri per contenere il consumo di suolo e per favorire la rigenerazione urbana, e assegna ai PTCP il compito di articolarli e differenziarli secondo le specificità dei contesti di area vasta provinciale. La capacità di riposta degli enti di area vasta è dunque fondamentale per attuare i contenuti del PTR in corso di approvazione. Una più fluida, rapida, e affidabile collaborazione tra livello regionale e provinciale è necessaria, e non solo sui temi del governo del territorio.

Nel disegno dei cantoni, o enti di area vasta, le province più piccole dovranno essere accorpate ad altre, eventualmente prevedendo parziali modifiche degli attuali confini amministrativi, ma solo dove sia realmente utile. Potranno risultare 8 aree vaste, come avanzato in prima ipotesi dalla Regione questa primavera, ma nulla toglie che si possa anche scoprire che un sistema a 6 sia ancora più funzionale.

Anche la Città metropolitana deve essere coinvolta nel disegno, con parziali e ben meditate modifiche dei confini per rafforzarne lo speciale ruolo ad essa attribuita dalle leggi, e prevedendo attraverso apposite forme di governance il coinvolgimento nelle decisioni più strategiche dei poli urbani che di fatto fanno parte del sistema metropolitano pur essendo localizzati all’esterno dei confini amministrativi della Città metropolitana.

Se si riuscirà ad andare in questa direzione la Lombardia, una regione di 10 milioni di abitanti e più di 1.500 comuni, avrà colto una favorevole, quasi unica, occasione per rifondare le modalità di raccordo e funzionamento del sistema degli enti locali, rendendo finalmente più fluido e certo il processo decisionale, con evidenti benefici in tutti i campi, del sociale, dell’economia, e della tutela ambientale e territoriale.

Note

  1. In Lombardia ci sono 1.527 comuni e in Piemonte 1.202. Sono invece 334 In Emilia-Romagna e 279 in Toscana, le regioni dove l’esperienza delle unioni è ad oggi più avanzata. La percentuale dei comuni sotto i 5.000 abitanti è del 70% circa in Lombardia e 88% in Piemonte, e del 42% e 45% rispettivamente in Emilia-Romagna e Toscana.
  2. Vedere su Millennio Urbano intervento “Riforma Delrio e pianificazione di area vasta. Punto e a capo”, pubblicato il 9.2.2015, dove si argomenta che il baricentro decisionale sui temi di area vasta potrebbe spostarsi più verso una dimensione intermedia tra livello provinciale e comunale, dove i comuni riescano ad aggregarsi in forme associative o unioni sufficientemente strutturate e capaci di dare risposte a tali temi. Viceversa ove questo non accada sarà il livello regionale a dovere intervenire per sussidiarietà, spostando quindi il baricentro decisionale più verso una dimensione intermedia tra livello provinciale e regionale. Anche se su tale intervento permangono alcune perplessità sull’adeguatezza della Regione nell’assumere il ruolo di coordinamento territoriale che è stato negli ultimi 15 anni svolto dalle Province (vedere Millennio Urbano, intervento “La pianificazione regionale nel governo del territorio”, pubblicato il 14.4.2015).
  3. Vedere documento di ANCI UPL “La riforma delle autonomie locali in Lombardia. La proposta dei Comuni in sinergia con le Province”, aprile 2016.

L’immagine di copertina rappresenta i confini dei comuni di una porzione del nord d’Italia. Fonte: banche dati ISTAT del 2011.

 

 

Piano territoriale della Lombardia: a chi giova la riduzione del consumo di suolo?

Nell’intervento del 27 marzo scorso su questo stesso sito sono state svolte alcune considerazioni sulla reale consistenza della riduzione del consumo di suolo prevista dalla variante del Piano Territoriale Regionale della Lombardia che attua la LR 31-2014. Come corollario ci si interroga qui sulla coerenza della variante in questione con la vigente LR 12-2005 sul governo del territorio.

I dati della variante PTR (pag.313 del documento di Analisi) dicono che i Piani di Governo del Territorio vigenti dispongono di 175 km2 di aree programmate interne al perimetro urbano, che rappresentano come dimensione il 5% dell’urbanizzato esistente, pari a 3.270 km2. Una dimensione che è probabilmente sufficiente per coprire i fabbisogni locali dei prossimi cinque anni, permettendo quindi di riportare ad uso agricolo la totalità o quasi delle previsioni esterne al perimetro urbano.

Il PTR sceglie invece di fissare come obiettivo minimo una riduzione per i primi 5 anni del 20-25% delle aree esterne, secondo una strategia che viene definita “prudenziale” nel Rapporto Ambientale della VAS (vedere pagina 22). Viene spontanea la domanda: rispetto a cosa prudenziale?  Non certo rispetto al suolo, visto che il PTR consente di mantenere quasi tutte le programmazioni insediative in ambito agricolo, anche quelle che non sarebbero necessarie secondo i fabbisogni calcolati dal PTR stesso. Più probabile che la prudenza, anche se non esplicitamente dichiarato dal PTR, sia nei confronti delle rendite maturate dai proprietari degli ambiti di trasformazione presenti nei Documenti di Piano dei PGT vigenti, e dei connessi rischi di ricorsi da parte dei proprietari.

Secondo l’articolo 8 commi 3 e 4 della LR 12/2005 il Documento di Piano ha validità quinquennale e “non contiene previsioni che producano effetti diretti sul regime giuridico dei suoli”. Le previsioni degli ambiti di trasformazione, se non attuate, decadono quindi dopo 5 anni. Se il comune intende confermarne alcune nel nuovo Documento di Piano queste devono nuovamente essere sottoposte a valutazione ambientale strategica, non potendo essere riutilizzato il parere positivo VAS di 5 anni prima.

Gli ambiti di trasformazione contenuti nei Documenti di Piano dei PGT hanno una dimensione complessiva di 168 km2 (dato del PTR). Il PTR fissa l’obiettivo minimo per il primo quinquennio di ridurre tale quantità del 20-25%, di fatto permettendo la conferma del restante 75-80%. Spetta al singolo comune decidere quali mantenere, cancellare, o spostare, nel rispetto della quota di riduzione minima assegnata dal PTR e articolata dal PTCP. Tuttavia spetta al PTR valutare gli effetti cumulativi della dimensione di programmazione pregressa dei Documenti di Piano che permette di confermare. Invece nel Rapporto Ambientale della VAS del PTR si legge il passaggio (pagina 32): “L’obiettivo di riduzione del consumo di suolo ha evidentemente una incidenza direttamente positiva sugli obiettivi di sostenibilità della componente suolo e una potenziale incidenza positiva sulle componenti relative alla qualificazione del paesaggio degli spazi aperti e alla tutela della loro funzione ecosistemica”.

Questo ragionamento potrebbe avere un senso per le previsioni a tempo indeterminato del Piano delle Regole e del Piano dei Servizi. Non può essere applicato agli ambiti di trasformazione del Documento di Piano a meno di considerarli anche essi come previsioni a tempo indeterminato. Il contrasto con l’articolo 8 commi 3 e 4 della LR 12-2005 è evidente.

Siamo in presenza di una contraddizione con la norma vigente, ma anche con il buon senso. Il PTR indica un obiettivo minimo di riduzione del 20-25% per i primi 5 anni, che tuttavia è basato su un calcolo di fabbisogno decennale. Ne deriva un sovradimensionamento dei PGT per i primi 5 anni, in quanto dovranno programmare, o rinnovare nella programmazione, aree che serviranno solo nel secondo quinquennio del decennio. Si tratta di quantità rilevanti, che interessano la gran parte degli ambiti di trasformazione oggi presenti nei Documenti di Piano.

Si potrebbe obiettare che la riduzione indicata dal PTR è un minimo, e che non è vietato ai comuni di applicare percentuali maggiori di riduzione. Teoricamente è vero, ma è anche evidente che un’amministrazione comunale può più facilmente adottare strategie di forte riduzione del consumo di suolo, resistendo alla pressioni locali, se può basare le proprie decisioni su un PTR contenente indicazioni meno evanescenti. La riduzione del consumo di suolo è obiettivo difficile da raggiungere, e va perseguita in modo coordinato, ogni livello di pianificazione svolgendo il proprio compito e assumendosi le proprie responsabilità al meglio.

 

Riferimenti

Gli elaborati della variante sono pubblicati sul sito web www.ptr.regione.lombardia.it .