Sul consumo di suolo in Lombardia

In vista delle elezioni regionali lombarde del prossimo 4 marzo, riproponiamo questo articolo pubblicato il 22 novembre 2014 a seguito della promulgazione della legge regionale 31/2014 sul consumo di suolo, sulla quale pende oggi il dubbio di incostituzionalità raccontato Marco Pompilio in un suo recente articolo. Sono passati più di tre anni e le ragioni di chiedersi se il rimedio sia peggio del male sono col tempo aumentate  (M.B.).

C’è una domanda che bisognerebbe porsi a proposito della  legge lombarda che rimanda fra trenta mesi la definizione di misure reali di contrasto al consumo di suolo ed è la seguente: su che tipo di territorio, da un punto di vista delle caratteristiche insediative, essa sarà applicata? Sarebbe troppo lungo e complesso  affrontare qui una descrizione esaustiva dei fattori che hanno determinato gli assetti territoriali della più popolosa ed economicamente sviluppata regione d’Italia, ma le recenti dinamiche dell’uso del suolo possono comunque dirci qualcosa sulle tendenze in atto.

Il primo aspetto dal quale partire è il rapporto tra popolazione e territorio. In Lombardia vivono 10 milioni di abitanti suddivisi in oltre 1500 comuni, il 70% dei quali ha meno di 5000 abitanti. I lombardi sono tuttavia estremamente concentrati in quel 16% di comuni dove la densità di popolazione è due  volte e mezza quella media regionale (che è di poco superiore ai 400 abitanti per chilometro quadrato); qui vive oltre la metà della popolazione regionale. Specularmente, oltre la metà dei comuni lombardi ha una densità di popolazione inferiore ai 300 abitanti per chilometro quadrato.

Suburbanizzazione

Da un pinto di vista del rapporto tra abitanti e territorio la Lombardia è quindi in maggioranza una regione di comuni rurali, dato che trova riscontro nel fatto che complessivamente nel 40% dei casi essi hanno una quota di suolo antropizzato inferiore al 10%.E tuttavia, da quello della distribuzione della popolazione, essa è una regione fortemente urbana con un ampia fascia di territorio suburbano che si estende dal Lago Maggiore al Lago di Garda. In questa vasta porzione di territorio che attraversa da est a ovest la regione – una sorta di tessuto connettivo che collega le maggiori aree urbane da Varese a Brescia passando per l’area metropolitana di Milano – la densità di popolazione è compresa tra i 300 e i 1000 abitanti per chilometro quadrato: non più rurale ma nemmeno urbana.

Densità Lombardia
Immagine: M. Barzi

La suburbanizzazione del territorio lombardo, bene evidenziata dalla immagine a fianco, si produce attraverso un incremento della superficie urbanizzata superiore  a quello della popolazione: un fenomeno che riguarda oltre la metà dei suoi comuni. Quasi i tre quarti dei lombardi vivono in comuni che hanno reso artificiale il suolo per oltre un quinto della superficie amministrata e quasi due terzi di essi vive in comuni dove, nell’ultimo intervallo censuario,  la superficie antropizzata è percentualmente cresciuta di più della popolazione.

In generale si ripete il fenomeno già verificatosi nei decenni passati: una perdita di popolazione da parte dei centri urbani a cui corrisponde una crescita demografica dei comuni con caratteristiche suburbane (dove la quota di suolo antropizzato è superiore al 20%) ed anche di quelli con caratteristiche rurali (dove l’antropizzazione non supera il 10%); questi ultimi stanno evidentemente innescando a loro volta nuovi processi di suburbanizzazione.

I 470 chilometri quadrati di suolo consumato tra il 1999 e il 2012 (oltre due volte e mezzo la superficie del comune di Milano) hanno avuto come riscontro, sul versante della popolazione, 900.000 nuovi abitanti (per il 90% immigrati): una tendenza all’occupazione di suolo vergine che va ben oltre le esigenze di nuove abitazioni e/o  di aree per attività produttive  (di mezzo ci sono 5 anni di crisi economica e relativi effetti di dismissione industriale), confermata dalle ulteriori previsioni di nuove urbanizzazioni per 550 chilometri quadrati (tre volte la superficie di Milano) che la nuova legge ratifica per i prossimi due anni e mezzo.

Infiltrazione

La legge regionale lombarda dovrebbe in teoria contrastare il consumo di suolo. In realtà, ancor più che ai comuni – in crescente crisi finanziaria da un paio di decenni a questa parte – e ai costruttori – condizionati dalle contingenze economiche –  fa un enorme regalo alla rendita fondiaria, ai detentori di quei diritti edificatori che costituiscono, nella pratica pianificatoria attuale, l’architrave delle previsioni dii piano.

E’, inoltre,  un regalo agli amministratori che sulla distribuzione di questi diritti basano buona parte del loro consenso elettorale, e potrebbe,  infine, essere un enorme regalo alla criminalità organizzata, l’unico soggetto economico in grado di avere, di questi tempi, la liquidità necessaria per realizzare quelle previsioni di piano. Sappiamo dalle cronache giudiziarie che il fenomeno non è nuovo e che sono sempre di più i comuni lombardi infiltrati dalle mafie. Il loro è solo l’ultimo e il più ignominioso degli interessi in campo, favorito dalla frammentazione amministrativa e dall’essere la pianificazione comunale l’ambito esclusivo delle scelte insediative. Ma dopo due decenni di traduzione in pratica dello slogan “padroni a casa propria” questo era il minimo che potesse accadere.

Riferimenti

A. Montanari, Lombardia, sì del Pirellone al cemento: si potrà edificare un’area grande tre volte Milano, La Repubblica, 21 novembre 2014.

Dubbio di incostituzionalità per la legge lombarda sul consumo di suolo

La legge regionale 31/2014 della Lombardia sul consumo di suolo ha creato molta confusione nell’azione dei comuni, e la variante introdotta a maggio scorso con la LR 16/2017 non ha migliorato la situazione (1). L’incertezza è cresciuta, ed è destinata a durare ancora a lungo vista la mancata approvazione della variante del PTR – Piano territoriale regionale – che avrebbe dovuto fissare limiti e criteri per il contenimento del consumo di suolo in attuazione della norma regionale.

In questi tre anni i dubbi interpretativi hanno innescato contenziosi tra privati e comuni, là dove questi hanno approvato varianti dei PGT che riportano a destinazione agricola aree dotate di previsioni insediative non ancora attuate al momento dell’approvazione della legge. Seppure queste varianti siano in linea con l’obiettivo prioritario di contenere il consumo di suolo, si trovano tuttavia in conflitto con il regime transitorio previsto dalla legge, che inibisce l’azione dei comuni per tutelare i diritti dei proprietari per tutto il periodo fino all’approvazione del PTR e dei conseguenti PTCP – Piani territoriali di coordinamento provinciale.

Un primo contenzioso del quale si è parlato molto ad inizio 2017, anche sulla stampa, ha riguardato la variante del PGT di Brescia, censurata dal TAR, contro la cui pronuncia il Comune ha ricorso in appello al Consiglio di Stato. Il Collegio dei Giudici si è espresso con una sentenza non definitiva pubblicata il 4 dicembre scorso (n. 5711/2017), dove solleva il dubbio di legittimità costituzionale sul regime transitorio della LR 31/2014, e invia per competenza gli atti alla Corte Costituzionale (2).

L’attesa per l’espressione della Corte è alta, in quanto interessa per analogia molti casi simili, che sono sorti tra comuni e privati. Potrebbe inoltre fornire elementi utili per sbrogliare la complessa situazione in cui si trova oggi l’urbanistica in Lombardia a seguito della LR 31/2014.

Intanto la sentenza del 4 dicembre, anche se non definitiva, contiene nel testo argomentazioni e considerazioni sui punti sollevati dai ricorrenti, sia della parte privata che della parte pubblica. Pur riservandosi di tornare sulle questioni a seguito della pronuncia della Corte, il Collegio ritiene coerente la prima lettura data dal TAR, che aveva riconosciuta legittima la tutela dei diritti dei privati fissati dalla Regione per il periodo di transizione tra approvazione della legge e sua attuazione attraverso PTR e PTCP.

Il Collegio ha tuttavia nel testo della sentenza ritenuto di esaminare l’eccezione di incostituzionalità sollevata dal Comune di Brescia, che non era invece stata presa in considerazione dal TAR. Ha riconosciuto legittimo il dubbio e ha inviato gli atti alla Corte per competenza. Il Collegio ricorda che le competenze di regolazione della Regione sono circoscritte alla tutela degli interessi di rilevanza sovracomunale. Sostituendosi con proprio atto amministrativo alle determinazioni comunali sugli ambiti di trasformazione la Regione potrebbe avere impropriamente limitato il potere conformativo discrezionale che le norme nazionali assegnano al livello comunale. Il Collegio pone in particolare l’accento sull’ultimo periodo dell’art. 5 comma 4 della LR 31-2014 nel suo testo originario, prima della modifica di maggio scorso, che recita: “Fino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i pro­grammi edificatori del documento di piano vigente”. L’adeguamento in questione è quello che si perfeziona con l’approvazione della variante al PTCP che dettaglia i criteri del PTR e attiva la LR 31-2014.

Pur essendo il governo del territorio materia concorrente l’esercizio delle funzioni fondamentali dei comuni può essere regolato solo dal livello statale. Ad aggravare la situazione, le limitazioni all’azione dei comuni sono sì temporanee, ma nessuna scadenza è stata fissata. Il periodo per approvare il PTR, previsto in via indicativa in 12 mesi dalla legge, è infatti già stato abbondantemente superato, essendo oggi passati più di 36 mesi dall’approvazione della legge, e senza che l’Amministrazione regionale uscente abbia in tempo utile provveduto ad approvare il PTR adottato in Consiglio Regionale a fine maggio. I tempi si allungheranno ancora, e di parecchi mesi forse anni, dovendo attendere l’insediamento e la piena operatività dell’Amministrazione che vincerà le elezioni di marzo.

Se la Corte rigetterà il dubbio di costituzionalità si troveranno a rischio di ricorso e soccombenza tutte le varianti dei PGT approvate dai comuni nei trenta mesi successivi all’approvazione della LR 31-2014 (2), in particolare per le modifiche che hanno destinato ad uso agricolo aree che in precedenza erano dotate di previsioni insediative.

Se invece la Corte confermerà l’incostituzionalità, questo potrebbe risolvere a favore dei comuni gran parte dei ricorsi attivati nei 30 mesi trascorsi tra dicembre 2014 (approvazione LR 31/2014) e maggio 2017 (modifiche della norma), e le ricadute potrebbero estendersi anche al testo modificato. E’ vero che è stato a maggio eliminato l’ultimo periodo dell’art 5 comma 4, ma potrebbe non essere sufficiente. Infatti il meccanismo del BES – bilancio ecologico del suolo – reso operativo a maggio (3) continua a costituire rilevante condizionamento alla libera determinazione dei comuni. Anche qui il dubbio di costituzionalità potrebbe essere legittimo.

La sentenza della Corte è ovviamente importante per l’orientamento che fornirà, ma, anche nel caso respinga il dubbio di costituzionalità, non risolverà tutti i problemi sollevati dall’art 5 della LR 31-2014, sia nelle versione originaria che in quella attualmente vigente come modificata a maggio scorso.

Il PGT di Brescia che ha innescato la serie di pronunciamenti della Giurisprudenza possiede caratteristiche specifiche, assenti nei PGT degli altri comuni, che sono state tenute in considerazione nel pronunciamento di primo grado del TAR.  I PGT di altri comuni possono presentare altre tipologie di specifiche casistiche, apparentemente simili come oggetto ma in realtà molto diverse dal caso di Brescia. Se ne citano un paio a titolo di esempio, ma altre con il tempo ne potrebbero emergere.

Alcuni comuni nei decenni passati hanno gestito con continuità in modo virtuoso il PRG e il PGT, limitando il consumo di suolo e inserendo previsioni strettamente legate ai fabbisogni, che sono quindi oggi completamente o quasi attuate. Questi comuni si troverebbero per tutto il periodo di transizione a non potere introdurre nuove previsioni non avendo programmazioni residue sulle quali applicare il meccanismo del BES. Sarebbero quindi, per un tempo indeterminato e probabilmente lungo, molto limitati o addirittura impossibilitati a dare adeguata risposta ai fabbisogni locali.

Vi possono essere casi di comuni che devono cancellare previsioni insediative per adeguarsi a norme nazionali o regionali o strumenti di programmazione sovracomunale (regionale, provinciale, parchi, ecc.), intervenute successivamente all’approvazione dei PGT, i quali sarebbero paradossalmente impediti dal regime di transizione previsto dalla LR 31/2014.

Non si tratta solo di una questione di logica e buon senso. La legge nazionale detta alcune regole chiare sul rapporto tra pianificazione provinciale e comunale. Per esempio l’art 20 comma 5 del d.lgs 267/2000 (il testo unico degli enti locali) afferma che in ogni caso la provincia deve potere esprimere il proprio parere sulla compatibilità degli strumenti di pianificazione territoriali dei comuni con le previsioni del PTCP, e la Regione non può con propria legge limitare questa funzione (4). Cosa che invece sembra fare l’art 5 comma 4 della LR 31/2014 nel testo nuovo modificato a maggio 2017. Anche in questi casi si potrebbe configurare un possibile dubbio di legittimità costituzionale, non sulle funzioni fondamentali assegnate dallo Stato ai comuni ma su quelle fondamentali assegnate sempre dallo Stato alle province.

Come si vede la situazione è complessa, e probabilmente non è destinata a risolversi del tutto neppure dopo che la Corte si sarà pronunciata sul caso di Brescia. Altre casistiche emergeranno, a meno che l’Amministrazione regionale che uscirà dalle urne a marzo non si decida, già all’inizio della legislatura, a ridefinire in modo drastico il regime di transizione o a rivedere in profondità, o ancora meglio a cancellare, la confusionaria LR 31/2014. La regolazione del consumo di suolo può essere affrontata in modo più organico all’interno di una revisione complessiva della LR 12/2005 sul governo del territorio, ormai da tempo obsoleta e bisognosa essa stessa di una robusta cura. Visto che una tale organica revisione richiederebbe un po’ di tempo per essere sviluppata, si potrebbe nel frattempo con un provvedimento mirato e rapido perseguire una soluzione più semplice: dare più forza alle disposizioni dei PTCP vigenti, i quali quasi tutti già da tempo contengono regole e criteri, qualitativi e quantitativi, per contenere il consumo di suolo. Per un passaggio di questo tipo la Giurisprudenza più recente fornisce le basi su cui lavorare, ad esempio la sentenza del Consiglio di Stato n.2921 / 2016 che chiarisce bene i termini nei quali si devono rapportare le pianificazioni dei livelli comunale e sovracomunale (5).

Note

(1)    Commenti alla LR 31/2014 e al PTR si trovano su articoli di  Millennio Urbano  pubblicati il 27 e 30 marzo e 4 aprile 2016.

(2)    Il testo della sentenza del Consiglio di Stato n.5711 del 4 dicembre 2017 è disponibile  qui.

(3)    Un commento alle modifiche introdotte a maggio 2017 alla LR 31/2014 è disponibile su Millennio Urbano.

(4)    Testo dell’art 20 comma 5 del d.lgs 267/2000: “Ai fini del coordinamento e dell’approvazione degli strumenti di pianificazione territoriale predisposti dai comuni, la provincia esercita le funzioni ad essa attribuite dalla regione ed ha, in ogni caso, il compito di accertare la compatibilità di detti strumenti con le previsioni del piano territoriale di coordinamento”

(5)    La sentenza del Consiglio di Stato n.2921/2016 è disponibile  qui.

 

 

In Lombardia, il tramonto della pianificazione territoriale

Riprendo in queste righe le considerazioni che avevo sviluppato ad inizio luglio – disponibili qui – sulle modifiche alla legge sul consumo di suolo della Regione Lombardia, per aggiungere qualche ulteriore e più meditata riflessione sulle probabili future conseguenze.

Il testo della LR 31/2014 approvato quasi tre anni fa, e la successiva circolare interpretativa degli uffici regionali, avevano sollevato più di una perplessità sull’effettiva volontà della Regione di contenere il consumo di suolo. Durante il lento e conflittuale percorso che ha portato all’adozione della variante del PTR (Piano Territoriale Regionale) queste perplessità sono state confermate, e sono anche apparse evidenti le rilevanti complicazioni che l’attuazione della legge comporta per la pianificazione dei comuni, delle provincie, della città metropolitana, e della regione stessa.

La variante alla LR 31/2014 approvata lo scorso fine maggio poteva essere l’occasione per correggere i difetti iniziali della legge. Invece le modifiche introdotte hanno peggiorato, e non di poco, la situazione. Hanno finito di svuotare di senso la stessa legge sul governo del territorio, la LR 12/2005, già indebolita e resa incerta negli anni da innumerevoli e poco organiche varianti e interpretazioni. I comuni si troveranno da soli a gestire una situazione molto confusa, senza peraltro potere più contare sulle strutture delle province, molto indebolite sia dalla Legge Delrio che dalla stessa LR 31/2014 la quale ha di fatto relegato i PTCP (piani territoriali di coordinamento provinciale), e più in generale la pianificazione di area vasta tutta, ad un ruolo marginale.

La situazione non è particolarmente positiva neppure nelle proposte normative delle altre regioni e nel disegno di legge nazionale, dove emerge un atteggiamento arrendevole nei confronti della rendita fondiaria, il male oscuro che da molti decenni frena ogni tentativo di intendere il territorio come bene comune e di salvaguardare l’inestimabile patrimonio paesaggistico di questo Paese. Sono troppi gli interessi alimentati dalla rendita fondiaria, che con il tempo ha messo a punto un sistema diffuso in tutti i luoghi e a tutti i livelli, nel pubblico e nel privato, una vera e propria metastasi, ormai ramificata e impossibile da estirpare. Tutto quello che “Le mani sulla città”, il bel film degli anni Sessanta di Francesco Rosi, aveva denunciato, non appartiene al passato, ma si è anzi evoluto ed è più attivo e inattaccabile di prima. Dei proventi della rendita fondiaria si avvantaggiano grandi proprietà, società, banche, ma anche corporazioni imprenditoriali e professionali, così come molti piccoli risparmiatori, per non parlare del sistema politico locale e nazionale, e anche di tante associazioni non a scopo di lucro. Gli stessi comuni, ai quali la legge affida in primis la tutela e il governo del territorio bene comune, sono costretti a poco onorevoli compromessi pur di contare sugli oneri delle nuove urbanizzazioni al fine di mandare avanti la gestione ordinaria degli uffici comunali, non riuscendo così più a sfuggire al circolo vizioso che obbliga a consumare a nuovo suolo.

A fine anni Novanta i piani territoriali sviluppati dalle province, pur tra mille difficoltà, introducono strumenti e regole per limitare il consumo di suolo, che costituiscono un prezioso punto di appoggio per la pianificazione comunale. Il sistema della rendita fondiaria, o meglio i soggetti che se ne avvantaggiano, sia pubblici che privati, reagiscono cercando le strade per aggirare la pianificazione provinciale o indebolirla. In Lombardia vengono per esempio ad arte diffuse interpretazioni della LR 12/2005 che solo di recente sono state smentite dal Consiglio di Stato (sentenza 2921 del giugno 2016) che ha restituito piena efficacia alle disposizioni dei PTCP, sia quelle prescrittive che quelle di indirizzo.

La prima versione in bozza del PTR sembrava volere realmente affrontare il tema della riduzione dell’enorme quantitativo di aree programmate ma non ancora attuate esistente nei piani comunali. Ma era solo un modo, fumo negli occhi, per nascondere una realtà ben diversa.

Durante il percorso di adozione i contenuti del PTR sono divenuti più evanescenti. Gli obiettivi di riduzione del consumo di suolo, inizialmente espressi in modo quantitativo, vengono declassati a meri orientamenti tendenziali, peraltro facilmente aggirabili con artefatti calcoli di fabbisogni o utilizzando altre eccezioni previste dalla legge.

La LR 31/2014 modificata a maggio da un lato sembra prevedere un potenziamento del parere di compatibilità della provincia, ma dall’altro fornisce ai comuni la possibilità di adeguarsi ai generici criteri del PTR senza attendere che tali criteri vengano dettagliati e resi più stringenti nei PTCP, come era invece in precedenza previsto nella versione prima della norma. Viene così meno la necessità di adeguare rapidamente i PTCP, che viceversa saranno ora rallentati nella preferenza individualistica dei comuni ad operare senza condizionamenti. Non dimentichiamo che gli amministratori comunali sono dopo la Legge Delrio all’interno degli organi della provincia.

L’aspetto che più preoccupa è l’attivazione del BES, acronimo per bilancio ecologico del suolo. Un meccanismo che consente di spostare un’area programmata, ma poco appetibile nella sua attuale localizzazione, in altra parte del territorio agricolo del comune, a patto di non incrementarne la dimensione in termini di superficie. In realtà tale spostamento sarebbe sulla carta anche soggetto a criteri definiti nel PTR per evitare che nello scambio si finisca per consumare una superficie agricola fertile restituendo all’agricoltura una di basso valore agronomico. Ma i criteri del PTR sono evanescenti e quindi la legge finisce per ridurre questo scambio ad una mera operazione algebrica a somma zero.

In realtà criteri più stringenti, sul suolo agricolo, sugli aspetti paesaggistici, naturalistici e insediativi, esistono da tempo nei PTCP vigenti, e potrebbero essere utilizzati già oggi senza attendere l’adeguamento dei piani provinciali al PTR. Ma la variante alla LR 31/2014 ha pensato anche a questo, prevedendo percorsi per aggirare la verifica di compatibilità rispetto ai contenuti dei PTCP.

I tentativi di annullare la verifica di competenza della provincia collidono con la normativa nazionale, in particolare l’art 20 del d.lgs 267/2000. Ma si dovrà aspettare un intervento della Giustizia Amministrativa che, qualora arrivi, arriverà comunque dopo diversi anni, quando molti danni saranno ormai stati compiuti.

Sono casi già visti nel passato. Quello sopra citato dove la LR 12/2005 ha per anni subìto un’interpretazione riduttiva delle competenze dei PTCP, limitate ai soli aspetti prescrittivi, che solo con la sentenza del TAR del 2015, nella sostanza confermata dal Consiglio di Stato, sono tornate ad includere le disposizioni di indirizzo accanto a quelle prescrittive (ma ci sono voluti 10 anni!).

Altro caso, solo nel 2011 una sentenza del TAR Lombardia ha chiarito che anche i contenuti dei PTCP sono soggetti a regime di salvaguardia nel periodo tra adozione e approvazione, cosa che non era stata prevista dalla LR 12/2005, ma che era in palese contrasto con quanto previsto dalla norma nazionale, l’art 12 comma 3 del d.lgs 380/2001.

Bisognerebbe imparare dalle esperienze precedenti, ed evitare situazioni che creano grandi incertezze ai comuni, e danni al territorio. Si è ancora in tempo, attraverso una circolare interpretativa, o in sede di approvazione finale del PTR. Vista la situazione sarebbe in questo momento l’unico modo di arginare gli effetti disastrosi della legge Lombarda sul consumo di suolo, resi ancora più nefasti con la variante di maggio scorso.