Approvato il Piano Regionale della Lombardia sul consumo di suolo, ma ora deve essere attuato

In Lombardia sono ancora pochi i comuni virtuosi che hanno volontariamente deciso di ridurre il consumo di suolo. Sono invece ancora molti quelli che hanno una rilevante, o anche rilevantissima, dimensione di aree edificabili nello strumento di piano (che rappresentano un incremento anche del 30% – 50% rispetto all’edificato esistente), e non intendono ridurle. In molti casi i proprietari delle aree in questione si avvantaggiano di un plusvalore economico creato dai meccanismi attivati dalla legge regionale (LR) 31/2014, paradossalmente pensata per limitare il consumo di suolo. Premono pertanto in diversi modi (anche intentando lunghe battaglie legali) affinché anche le previsioni mai attuate vengano mantenute.

Nella seduta del 19 dicembre 2018 il Consiglio Regionale della Lombardia ha approvato la variante del Piano Territoriale Regionale (PTR) che dettaglia le disposizioni contenute nella LR 31/2014. Questa variante impone, almeno sulla carta, una riduzione drastica del consumo di suolo nei piani comunali. Come evidenziato in precedenti contributi, bisognerà vedere se e come questo si tradurrà nella pratica operativa (1).

La norma regionale prevede che Province e Città metropolitana adeguino entro due anni i propri strumenti di pianificazione (rispettivamente PTCP e PTM) ai criteri del PTR, dettagliandoli e articolandoli secondo le caratteristiche dei diversi contesti di area vasta. Quindi in cascata i comuni ne daranno attuazione attraverso i PGT.

L’adeguamento dei piani provinciali e metropolitani potrebbe essere occasione per integrare i criteri del PTR, che in molti casi sono generici e talvolta anche tra loro contradditori. Ma l’impresa non è semplice, per la carenza di risorse economiche e di personale degli enti intermedi, per la scarsa rappresentanza politica degli amministratori ad elezione indiretta, e anche per il molto complesso percorso di attuazione disegnato dalla legge stessa, in particolare nell’art 5 “norma transitoria”. Essa prevede che i comuni possano continuare a variare i loro PGT nel periodo di transizione tra approvazione del PTR e adeguamenti dei PTCP e PTM scegliendo tra due opzioni alternative: con la prima i comuni devono rispettare i criteri qualitativi del PTR, ma non sono obbligati a ridurre il consumo di suolo, dovendo solo evitare di incrementarlo; con la seconda recepiscono il PTR in toto, anche per la percentuale di riduzione del consumo di suolo da esso prevista, senza attendere le indicazioni del PTCP (3).

Una terza possibilità consentita dalla legge, all’art 5 comma 5, consiste nel prorogare con delibera di consiglio comunale, prima della pubblicazione sul BURL del PTR, la durata del Documento di Piano (il documento strategico del PGT) fino a 12 mesi successivi all’approvazione della variante del PTCP o PTM.

Per i comuni che non intendono ridurre le previsioni la prima opzione è apparentemente più conveniente e sperano che venga mantenuta in vita il più possibile, magari ritardando l’adeguamento di PTCP e PTM, anche molto oltre i due anni previsti dalla legge.

Tenuto conto che negli organi degli enti intermedi siedono gli Amministratori comunali il rischio è concreto. Almeno fino a quando la dotazione di aree programmate non si sia esaurita, anche attendendo se necessario la creazione di condizioni più favorevoli nel mercato immobiliare.

Se questa ipotesi si avverasse si assisterebbe all’esito paradossale che la LR 31/2014, a causa dei suoi meccanismi attuativi, finirebbe per mancare il suo obiettivo principale, che è quello di ridurre il consumo di suolo secondo le soglie previste dal PTR.

Questo pericolo va scongiurato, mettendo in salvaguardia l’obiettivo principale del PTR ed evitando ritardi nell’approvazione dei PTCP e PTM. Si deve fare in modo che per i comuni la seconda opzione diventi più attraente e conveniente della prima. A tale fine si possono adottare diverse strategie, tenendo conto che la legge regionale assegna a Province e Città metropolitana il compito di verificare la coerenza dei PGT con i criteri del PTR nell’ambito del parere di compatibilità sul PGT adottato. E tenendo anche conto che la legge e il PTR assegnano agli enti intermedi un’ampia discrezionalità nell’interpretare e articolare le soglie del PTR, a condizione che la soglia regionale sia rispettata sul complesso della Provincia o Città metropolitana.

Per rendere la seconda opzione (adeguamento da subito al complesso dei criteri del PTR) più favorevole possono essere applicate modalità più convenienti o più flessibili di attuazione dei criteri regionali, quali a mero titolo di esempio: garanzia che la soglia di riduzione del PTR non venga incrementata dal PTCP o PTM; deroga per i comuni che già nel PGT vigente hanno assunto un comportamento virtuoso adottando previsioni insediative molto contenute; la possibilità di derogare alle soglie regionali perequandole con altri comuni limitrofi nell’ambito dello sviluppo di PGT associati.

Importante è muoversi tempestivamente, ora che la variante del PTR è stata approvata, per garantire omogeneità di trattamento a tutti i comuni che procederanno nei prossimi mesi ad aggiornare il proprio PGT.

Note

1 Il piano territoriale della Lombardia e quella leggerissima riduzione del consumo di suolo; Area vasta: un nuovo  corso per il piano territoriale della Lombardia?;  Piano territoriale della Lombardia: a chi giova la riduzione del consumo di suolo?

2. Gli effetti che non ti aspetti da una legge sul consumo di suolo.

3. L’articolo 5 comma 4 enuncia le due opzioni con il seguente testo. Opzione 1: “assicurando un bilancio ecologico del suolo non superiore a zero, computato ai sensi dell’articolo 2, comma 1, e riferito alle previsioni del PGT vigente alla data di entrata in vigore della presente legge” (ossia al 2 dicembre 2014); a seguito dell’approvazione del PTR “… le varianti [dei PGT] devono risultare coerenti con i criteri e gli indirizzi individuati dal PTR per contenere il consumo di suolo”. Opzione 2: “adeguare complessivamente il PGT ai contenuti dell’integrazione del PTR, configurandosi come adeguamento di cui al comma 3”.

 

Sul consumo di suolo in Lombardia

In vista delle elezioni regionali lombarde del prossimo 4 marzo, riproponiamo questo articolo pubblicato il 22 novembre 2014 a seguito della promulgazione della legge regionale 31/2014 sul consumo di suolo, sulla quale pende oggi il dubbio di incostituzionalità raccontato Marco Pompilio in un suo recente articolo. Sono passati più di tre anni e le ragioni di chiedersi se il rimedio sia peggio del male sono col tempo aumentate  (M.B.).

C’è una domanda che bisognerebbe porsi a proposito della  legge lombarda che rimanda fra trenta mesi la definizione di misure reali di contrasto al consumo di suolo ed è la seguente: su che tipo di territorio, da un punto di vista delle caratteristiche insediative, essa sarà applicata? Sarebbe troppo lungo e complesso  affrontare qui una descrizione esaustiva dei fattori che hanno determinato gli assetti territoriali della più popolosa ed economicamente sviluppata regione d’Italia, ma le recenti dinamiche dell’uso del suolo possono comunque dirci qualcosa sulle tendenze in atto.

Il primo aspetto dal quale partire è il rapporto tra popolazione e territorio. In Lombardia vivono 10 milioni di abitanti suddivisi in oltre 1500 comuni, il 70% dei quali ha meno di 5000 abitanti. I lombardi sono tuttavia estremamente concentrati in quel 16% di comuni dove la densità di popolazione è due  volte e mezza quella media regionale (che è di poco superiore ai 400 abitanti per chilometro quadrato); qui vive oltre la metà della popolazione regionale. Specularmente, oltre la metà dei comuni lombardi ha una densità di popolazione inferiore ai 300 abitanti per chilometro quadrato.

Suburbanizzazione

Da un pinto di vista del rapporto tra abitanti e territorio la Lombardia è quindi in maggioranza una regione di comuni rurali, dato che trova riscontro nel fatto che complessivamente nel 40% dei casi essi hanno una quota di suolo antropizzato inferiore al 10%.E tuttavia, da quello della distribuzione della popolazione, essa è una regione fortemente urbana con un ampia fascia di territorio suburbano che si estende dal Lago Maggiore al Lago di Garda. In questa vasta porzione di territorio che attraversa da est a ovest la regione – una sorta di tessuto connettivo che collega le maggiori aree urbane da Varese a Brescia passando per l’area metropolitana di Milano – la densità di popolazione è compresa tra i 300 e i 1000 abitanti per chilometro quadrato: non più rurale ma nemmeno urbana.

Densità Lombardia
Immagine: M. Barzi

La suburbanizzazione del territorio lombardo, bene evidenziata dalla immagine a fianco, si produce attraverso un incremento della superficie urbanizzata superiore  a quello della popolazione: un fenomeno che riguarda oltre la metà dei suoi comuni. Quasi i tre quarti dei lombardi vivono in comuni che hanno reso artificiale il suolo per oltre un quinto della superficie amministrata e quasi due terzi di essi vive in comuni dove, nell’ultimo intervallo censuario,  la superficie antropizzata è percentualmente cresciuta di più della popolazione.

In generale si ripete il fenomeno già verificatosi nei decenni passati: una perdita di popolazione da parte dei centri urbani a cui corrisponde una crescita demografica dei comuni con caratteristiche suburbane (dove la quota di suolo antropizzato è superiore al 20%) ed anche di quelli con caratteristiche rurali (dove l’antropizzazione non supera il 10%); questi ultimi stanno evidentemente innescando a loro volta nuovi processi di suburbanizzazione.

I 470 chilometri quadrati di suolo consumato tra il 1999 e il 2012 (oltre due volte e mezzo la superficie del comune di Milano) hanno avuto come riscontro, sul versante della popolazione, 900.000 nuovi abitanti (per il 90% immigrati): una tendenza all’occupazione di suolo vergine che va ben oltre le esigenze di nuove abitazioni e/o  di aree per attività produttive  (di mezzo ci sono 5 anni di crisi economica e relativi effetti di dismissione industriale), confermata dalle ulteriori previsioni di nuove urbanizzazioni per 550 chilometri quadrati (tre volte la superficie di Milano) che la nuova legge ratifica per i prossimi due anni e mezzo.

Infiltrazione

La legge regionale lombarda dovrebbe in teoria contrastare il consumo di suolo. In realtà, ancor più che ai comuni – in crescente crisi finanziaria da un paio di decenni a questa parte – e ai costruttori – condizionati dalle contingenze economiche –  fa un enorme regalo alla rendita fondiaria, ai detentori di quei diritti edificatori che costituiscono, nella pratica pianificatoria attuale, l’architrave delle previsioni dii piano.

E’, inoltre,  un regalo agli amministratori che sulla distribuzione di questi diritti basano buona parte del loro consenso elettorale, e potrebbe,  infine, essere un enorme regalo alla criminalità organizzata, l’unico soggetto economico in grado di avere, di questi tempi, la liquidità necessaria per realizzare quelle previsioni di piano. Sappiamo dalle cronache giudiziarie che il fenomeno non è nuovo e che sono sempre di più i comuni lombardi infiltrati dalle mafie. Il loro è solo l’ultimo e il più ignominioso degli interessi in campo, favorito dalla frammentazione amministrativa e dall’essere la pianificazione comunale l’ambito esclusivo delle scelte insediative. Ma dopo due decenni di traduzione in pratica dello slogan “padroni a casa propria” questo era il minimo che potesse accadere.

Riferimenti

A. Montanari, Lombardia, sì del Pirellone al cemento: si potrà edificare un’area grande tre volte Milano, La Repubblica, 21 novembre 2014.

Dubbio di incostituzionalità per la legge lombarda sul consumo di suolo

La legge regionale 31/2014 della Lombardia sul consumo di suolo ha creato molta confusione nell’azione dei comuni, e la variante introdotta a maggio scorso con la LR 16/2017 non ha migliorato la situazione (1). L’incertezza è cresciuta, ed è destinata a durare ancora a lungo vista la mancata approvazione della variante del PTR – Piano territoriale regionale – che avrebbe dovuto fissare limiti e criteri per il contenimento del consumo di suolo in attuazione della norma regionale.

In questi tre anni i dubbi interpretativi hanno innescato contenziosi tra privati e comuni, là dove questi hanno approvato varianti dei PGT che riportano a destinazione agricola aree dotate di previsioni insediative non ancora attuate al momento dell’approvazione della legge. Seppure queste varianti siano in linea con l’obiettivo prioritario di contenere il consumo di suolo, si trovano tuttavia in conflitto con il regime transitorio previsto dalla legge, che inibisce l’azione dei comuni per tutelare i diritti dei proprietari per tutto il periodo fino all’approvazione del PTR e dei conseguenti PTCP – Piani territoriali di coordinamento provinciale.

Un primo contenzioso del quale si è parlato molto ad inizio 2017, anche sulla stampa, ha riguardato la variante del PGT di Brescia, censurata dal TAR, contro la cui pronuncia il Comune ha ricorso in appello al Consiglio di Stato. Il Collegio dei Giudici si è espresso con una sentenza non definitiva pubblicata il 4 dicembre scorso (n. 5711/2017), dove solleva il dubbio di legittimità costituzionale sul regime transitorio della LR 31/2014, e invia per competenza gli atti alla Corte Costituzionale (2).

L’attesa per l’espressione della Corte è alta, in quanto interessa per analogia molti casi simili, che sono sorti tra comuni e privati. Potrebbe inoltre fornire elementi utili per sbrogliare la complessa situazione in cui si trova oggi l’urbanistica in Lombardia a seguito della LR 31/2014.

Intanto la sentenza del 4 dicembre, anche se non definitiva, contiene nel testo argomentazioni e considerazioni sui punti sollevati dai ricorrenti, sia della parte privata che della parte pubblica. Pur riservandosi di tornare sulle questioni a seguito della pronuncia della Corte, il Collegio ritiene coerente la prima lettura data dal TAR, che aveva riconosciuta legittima la tutela dei diritti dei privati fissati dalla Regione per il periodo di transizione tra approvazione della legge e sua attuazione attraverso PTR e PTCP.

Il Collegio ha tuttavia nel testo della sentenza ritenuto di esaminare l’eccezione di incostituzionalità sollevata dal Comune di Brescia, che non era invece stata presa in considerazione dal TAR. Ha riconosciuto legittimo il dubbio e ha inviato gli atti alla Corte per competenza. Il Collegio ricorda che le competenze di regolazione della Regione sono circoscritte alla tutela degli interessi di rilevanza sovracomunale. Sostituendosi con proprio atto amministrativo alle determinazioni comunali sugli ambiti di trasformazione la Regione potrebbe avere impropriamente limitato il potere conformativo discrezionale che le norme nazionali assegnano al livello comunale. Il Collegio pone in particolare l’accento sull’ultimo periodo dell’art. 5 comma 4 della LR 31-2014 nel suo testo originario, prima della modifica di maggio scorso, che recita: “Fino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i pro­grammi edificatori del documento di piano vigente”. L’adeguamento in questione è quello che si perfeziona con l’approvazione della variante al PTCP che dettaglia i criteri del PTR e attiva la LR 31-2014.

Pur essendo il governo del territorio materia concorrente l’esercizio delle funzioni fondamentali dei comuni può essere regolato solo dal livello statale. Ad aggravare la situazione, le limitazioni all’azione dei comuni sono sì temporanee, ma nessuna scadenza è stata fissata. Il periodo per approvare il PTR, previsto in via indicativa in 12 mesi dalla legge, è infatti già stato abbondantemente superato, essendo oggi passati più di 36 mesi dall’approvazione della legge, e senza che l’Amministrazione regionale uscente abbia in tempo utile provveduto ad approvare il PTR adottato in Consiglio Regionale a fine maggio. I tempi si allungheranno ancora, e di parecchi mesi forse anni, dovendo attendere l’insediamento e la piena operatività dell’Amministrazione che vincerà le elezioni di marzo.

Se la Corte rigetterà il dubbio di costituzionalità si troveranno a rischio di ricorso e soccombenza tutte le varianti dei PGT approvate dai comuni nei trenta mesi successivi all’approvazione della LR 31-2014 (2), in particolare per le modifiche che hanno destinato ad uso agricolo aree che in precedenza erano dotate di previsioni insediative.

Se invece la Corte confermerà l’incostituzionalità, questo potrebbe risolvere a favore dei comuni gran parte dei ricorsi attivati nei 30 mesi trascorsi tra dicembre 2014 (approvazione LR 31/2014) e maggio 2017 (modifiche della norma), e le ricadute potrebbero estendersi anche al testo modificato. E’ vero che è stato a maggio eliminato l’ultimo periodo dell’art 5 comma 4, ma potrebbe non essere sufficiente. Infatti il meccanismo del BES – bilancio ecologico del suolo – reso operativo a maggio (3) continua a costituire rilevante condizionamento alla libera determinazione dei comuni. Anche qui il dubbio di costituzionalità potrebbe essere legittimo.

La sentenza della Corte è ovviamente importante per l’orientamento che fornirà, ma, anche nel caso respinga il dubbio di costituzionalità, non risolverà tutti i problemi sollevati dall’art 5 della LR 31-2014, sia nelle versione originaria che in quella attualmente vigente come modificata a maggio scorso.

Il PGT di Brescia che ha innescato la serie di pronunciamenti della Giurisprudenza possiede caratteristiche specifiche, assenti nei PGT degli altri comuni, che sono state tenute in considerazione nel pronunciamento di primo grado del TAR.  I PGT di altri comuni possono presentare altre tipologie di specifiche casistiche, apparentemente simili come oggetto ma in realtà molto diverse dal caso di Brescia. Se ne citano un paio a titolo di esempio, ma altre con il tempo ne potrebbero emergere.

Alcuni comuni nei decenni passati hanno gestito con continuità in modo virtuoso il PRG e il PGT, limitando il consumo di suolo e inserendo previsioni strettamente legate ai fabbisogni, che sono quindi oggi completamente o quasi attuate. Questi comuni si troverebbero per tutto il periodo di transizione a non potere introdurre nuove previsioni non avendo programmazioni residue sulle quali applicare il meccanismo del BES. Sarebbero quindi, per un tempo indeterminato e probabilmente lungo, molto limitati o addirittura impossibilitati a dare adeguata risposta ai fabbisogni locali.

Vi possono essere casi di comuni che devono cancellare previsioni insediative per adeguarsi a norme nazionali o regionali o strumenti di programmazione sovracomunale (regionale, provinciale, parchi, ecc.), intervenute successivamente all’approvazione dei PGT, i quali sarebbero paradossalmente impediti dal regime di transizione previsto dalla LR 31/2014.

Non si tratta solo di una questione di logica e buon senso. La legge nazionale detta alcune regole chiare sul rapporto tra pianificazione provinciale e comunale. Per esempio l’art 20 comma 5 del d.lgs 267/2000 (il testo unico degli enti locali) afferma che in ogni caso la provincia deve potere esprimere il proprio parere sulla compatibilità degli strumenti di pianificazione territoriali dei comuni con le previsioni del PTCP, e la Regione non può con propria legge limitare questa funzione (4). Cosa che invece sembra fare l’art 5 comma 4 della LR 31/2014 nel testo nuovo modificato a maggio 2017. Anche in questi casi si potrebbe configurare un possibile dubbio di legittimità costituzionale, non sulle funzioni fondamentali assegnate dallo Stato ai comuni ma su quelle fondamentali assegnate sempre dallo Stato alle province.

Come si vede la situazione è complessa, e probabilmente non è destinata a risolversi del tutto neppure dopo che la Corte si sarà pronunciata sul caso di Brescia. Altre casistiche emergeranno, a meno che l’Amministrazione regionale che uscirà dalle urne a marzo non si decida, già all’inizio della legislatura, a ridefinire in modo drastico il regime di transizione o a rivedere in profondità, o ancora meglio a cancellare, la confusionaria LR 31/2014. La regolazione del consumo di suolo può essere affrontata in modo più organico all’interno di una revisione complessiva della LR 12/2005 sul governo del territorio, ormai da tempo obsoleta e bisognosa essa stessa di una robusta cura. Visto che una tale organica revisione richiederebbe un po’ di tempo per essere sviluppata, si potrebbe nel frattempo con un provvedimento mirato e rapido perseguire una soluzione più semplice: dare più forza alle disposizioni dei PTCP vigenti, i quali quasi tutti già da tempo contengono regole e criteri, qualitativi e quantitativi, per contenere il consumo di suolo. Per un passaggio di questo tipo la Giurisprudenza più recente fornisce le basi su cui lavorare, ad esempio la sentenza del Consiglio di Stato n.2921 / 2016 che chiarisce bene i termini nei quali si devono rapportare le pianificazioni dei livelli comunale e sovracomunale (5).

Note

(1)    Commenti alla LR 31/2014 e al PTR si trovano su articoli di  Millennio Urbano  pubblicati il 27 e 30 marzo e 4 aprile 2016.

(2)    Il testo della sentenza del Consiglio di Stato n.5711 del 4 dicembre 2017 è disponibile  qui.

(3)    Un commento alle modifiche introdotte a maggio 2017 alla LR 31/2014 è disponibile su Millennio Urbano.

(4)    Testo dell’art 20 comma 5 del d.lgs 267/2000: “Ai fini del coordinamento e dell’approvazione degli strumenti di pianificazione territoriale predisposti dai comuni, la provincia esercita le funzioni ad essa attribuite dalla regione ed ha, in ogni caso, il compito di accertare la compatibilità di detti strumenti con le previsioni del piano territoriale di coordinamento”

(5)    La sentenza del Consiglio di Stato n.2921/2016 è disponibile  qui.