Oneri di urbanizzazione, la destinazione cambia

Ogni tanto c’è una buona notizia. Dal 1 gennaio gli oneri di urbanizzazione ritornano ad avere una destinazione vincolata, apparentemente coerente con gli scopi per cui vengono riscossi, e per cui erano stati introdotti dalla L. 10/1977 (Legge Bucalossi). Il DPR 380/2001 aveva cancellato il vincolo di destinazione lasciando ai comuni la libertà di utilizzarli per finanziare i più vari capitoli di bilancio, anche quelli inerenti la parte corrente, come per esempio gli stipendi dei dipendenti e i consumi ordinari di cancelleria.

La progressiva contrazione dei finanziamenti statali e la crisi economica hanno indotto i comuni ad avvalersi in modo sempre più sistematico di questa possibilità finendo per assuefarsi e a dipendere da questi introiti per mantenere a galla il bilancio comunale. Le previsioni edilizie sono così state gonfiate ben oltre quanto necessario per rispondere ai fabbisogni locali. L’Agenzia delle Entrate ha con propria interpretazione stabilito che gli oneri per le previsioni edificatorie debbano essere pagati dal momento in cui la previsione è stata inserita nel piano comunale, molto prima quindi di avere ottenuto le autorizzazioni necessarie per passare alla realizzazione. Fatto che rende ancora più difficile per i comuni l’eventuale ritorno a destinazione agricola delle aree non attuate.

Le previsioni insediative hanno così continuato ad essere incrementate nei piani, paradossalmente anche durante il periodo di crisi del mercato immobiliare degli ultimi anni.

In diversi casi la crisi economica, le tasse gravanti sulle aree e l’allontanarsi della prospettiva di una ripresa del mercato immobiliare hanno indotto i proprietari a chiedere o accettare la cancellazione delle previsioni edificatorie e il ritorno delle aree a destinazione agricola. Tuttavia sono pochi i comuni che hanno percorso questa strada, e non pochi contenziosi si sono aperti con quei proprietari che invece preferiscono mantenere il valore aggiuntivo in attesa di tempi più favorevoli di ripresa immobiliare, o dell’occasione di incamerare la rendita vendendo le aree ad altri imprenditori. Abbiamo quindi ancora oggi, nonostante la stasi demografica, piani comunali fortemente sovradimensionati, con relativo consumo ed uso irrazionale del suolo, un po’ in tutte le regioni italiane. Gli interessi in gioco sono tali che le Amministrazioni regionali, indipendentemente dal colore politico, non riescono a sviluppare provvedimenti normativi realmente capaci di arginare il fenomeno.

Gli effetti negativi sono molteplici: il consumo di suolo, ma anche tutto quanto ruota attorno ai guadagni facili della rendita fondiaria, purtroppo anche corruzione e interessi della malavita organizzata. Inoltre, incrementare l’offerta di aree e facilitare l’intervento in zona agricola frena gli investimenti nel riuso delle aree urbane dismesse o degradate, e quindi lo sviluppo di cultura e competenze nella rigenerazione urbana, la quale continua a rimanere semplice intento sulla carta, senza gambe per camminare.

Lo scorso anno la Finanziaria 2017 ai commi 460 e 461 aveva finalmente fissato all’1 gennaio 2018 il termine per reintrodurre i vincoli di destinazione, ovviamente aggiornandoli negli obiettivi rispetto a quelli che erano in vigore nel 1977. Non solo quindi per opere di urbanizzazione primaria e secondaria come era nella Legge Bucalossi. Una maggiore attenzione viene ora dedicata alla riqualificazione della città esistente: recupero dei centri storici, demolizione delle costruzioni abusive, interventi di tutela e riqualificazione dell’ambiente e del paesaggio, mitigazione del rischio idrogeologico. Il testo del comma 460 è qui integralmente riportato.

“A decorrere dal 1º gennaio 2018, i  proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, sono destinati esclusivamente e senza vincoli temporali alla realizzazione e alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e nelle periferie degradate, a interventi di riuso e di rigenerazione, a interventi di demolizione di costruzioni abusive, all’acquisizione e alla realizzazione di aree verdi destinate a uso pubblico, a interventi di tutela e  riqualificazione dell’ambiente e del paesaggio, anche ai fini della prevenzione e della mitigazione del rischio idrogeologico e sismico e della tutela e riqualificazione del patrimonio rurale pubblico, nonché a interventi volti a favorire l’insediamento di attività di agricoltura nell’ambito urbano”.

In realtà come si legge nel testo una parte degli oneri può ancora interessare la parte corrente dei bilanci, attraverso le attività di manutenzione ordinaria. Si tratta tuttavia di un bel passo avanti, che potrebbe forse innescare una virtuosa inversione di tendenza nei comuni, spostando l’attenzione maggiormente sulla città esistente piuttosto che sulle aree agricole periurbane. La Finanziaria 2018 non ha fortunatamente modificato la precedente norma né ne ha rinviato l’entrata in vigore, anche se sembra che a dicembre qualche pressione per un emendamento in tale senso ci sia stata.

Uno dei condizionamenti più pesanti sulla strada di un minore consumo di suolo agricolo è stato rimosso, ora si deve lavorare perché anche le leggi regionali agiscano di conseguenza. La norma nazionale ha indicato la direzione da seguire, dando priorità e un concreto sostegno all’intervento di riqualificazione sulla città costruita. Le recenti leggi regionali sul governo del territorio e sul consumo di suolo devono ora mostrare più coerenza e più coraggio nell’orientare gli interventi sulla città consolidata stringendo contemporaneamente i vincoli in zona agricola. Dovranno inoltre cancellare tutte quelle eccezioni che, in accordo con una tradizione tipica nostrana, sono state introdotte per aggirare le restrizioni, a volte vanificando nei fatti l’obiettivo stesso di contenimento del consumo di suolo.

Città indiane: l’imperativo è la resilienza

Stagioni monsoniche con piogge particolarmente intense mettono in evidenza come il cambiamento climatico produca enormi impatti sulle città indiane cresciute rapidamente e senza pianificazione. Megacity come Kolkata (precedentemente Calcutta, 14 milioni di abitanti) e Mumbai (20 milioni di abitanti) sono in cima alla lista delle città più vulnerabili al mondo riguardo al rischio di inondazioni. Ma anche nella più piccola Surat, nello stato del Gujarat, cresciuta velocemente fino agli attuali 4,5 milioni di abitanti grazie alla presenza di industrie in vari settori produttivi, la frequenza degli allagamenti dovuta all’ubicazione lungo una sponda fluviale puo essere un fattore di rischio di epidemie di malaria e dengue.

Il cambiamento climatico potrebbe causare la perdita delle attività economiche che sono il motore della espansione non pianificata delle città indiane e riportare la sempre più numerosa popolazione urbana alla condizione di povertà dalla quale è fuggita quando risiedeva nelle campagne. Surat, che dal 2008 aderisce all’Asian Cities Climate Change Resilience Network, istituito dalla Rockfeller Foundation,  ha tuttavia la possibilità di diventare un modello per le altre città indiane riguardo ai provvedimenti da adottare per diventare resilienti.

Le soluzioni sono note: bloccare le costruzioni delle piane fluviali più esposte alle esondazioni, e controllare le espansioni urbane prive di pianificazione. Un compito non facile e non solo per Surat, dato che al 2030 si prevede che 590 milioni di indiani vivranno in città in condizioni di esposizione ai rischi di epidemie, peggioramento all’accesso all’acqua pulita ed aumento della temperatura se nel frattempo l’imperativo della resilienza non sarà accolto.

Il 18 aprile scorso Surat ha presentato la sua strategia per la resilienza come città pilota dell’India in questo campo. La Strategia di Resilienza di Surat è organizzata intorno a sette pilastri chiave e contiene 20 obiettivi e 63 iniziative. Si va dalla connettività  del tessuto urbano, tramite i servizi di mobilità per rendere sicuro e facile percorrere la città, alla accessibilità del patrimonio residenziale, attraverso la valutazione delle esigenze abitative della città e il migliore allineamento  alla domanda dell’offerta di alloggi, alla disponibilità e qualità dell’acqua, attraverso il miglioramento dell’approvvigionamento idrico della città con l’utilizzo di tecnologie innovative, alla regolamentazione in campo ambientale, finalizzata ad  affrontare le sfide del cambiamento climatico. Sul lato dell’occupazione e dello sviluppo economico la strategia prevede di incoraggiare una crescita equilibrata e una imprenditorialità diffusa, mentre su quello della coesione sociale e della salvaguardia della salute cruciale è il coinvolgimento dei cittadini nelle misure da individuare.

Partner della strategia per la resilienza di Surat è, tra le altre organizzazioni, il World Resources Institute, che è un organismo globale di ricerca senza scopo di lucro che ha tra le sue aree principali di studio le città. Il WRI ha sviluppato il modello di valutazione della resilienza delle comunità urbane Urban Community Resilience Assessment ( UCRA) che ha tra le sue finalità quella di aiutare le città a integrare la coesione sociale nelle strategie di contrasto dei rischi climatici locali, quali i sistemi di allarme rapido e la gestione dei disastri. Analizzando queste capacità locali, l’UCRA fornisce un quadro che consente di pianificare le azioni da mettere in campo, valutando la percezione del rischio e la forza delle relazioni di vicinato. Ciò permette agli amministratori locali  di impegnare i membri della comunità nella pianificazione della resilienza urbana .

Surat è una delle quattro città pilota a livello mondiale nella implementazione del modello UCRA , che consente ad esse di concentrarsi sulle particolari vulnerabilità che vivono gli abitanti degli insediamenti informali –  meglio noti come slum  – dove oggi a livello globale, vive circa un miliardo di persone. L’ONU definisce gli abitanti degli slum come coloro cui manca un accesso sufficiente all’acqua, ai servizi igienici, allo spazio vitale, al suolo e ad abitazioni non contaminate. Negli slum spesso convivono elevati tassi di criminalità e povertà estrema con notevoli esempi di ingegnosità e resilienza della comunità. Ciò fa sì che in qualche caso siano gli abitanti ad auto-dotarsi di servizi di base, quali fognature, scuole e abitazioni, per sostenere le loro esigenze.

La rapida urbanizzazione dell’Asia meridionale, e in particolare dell’India, fa sì che anche a Surat il numero di abitanti degli insediamenti informali sia molto elevato e in continua crescita. WRI e la rete di città 100RC (100 Resilient Cities) stanno lavorando insieme per fornire una metodologia di costruzione della resilienza attraverso il coinvolgimento delle comunità locali. Il modello UCRA sarà utilizzato per sviluppare piani di progetti operativi per attività prioritarie nella costruzione della resilienza di comunità formate da 100-500 famiglie degli slum delle quattro città pilota che, oltre a Surat, sono Semarang (Indonesia), Porto Alegre e Rio de Janeiro (Brasile). Si tratta di un approccio al processo di pianificazione della resilienza bottom-up e  partecipativo che consente ai membri della comunità di accedere ai processi di pianificazione urbana e di essere protagonisti delle azioni finalizzate alla costruzione delle resilienza. Un modello da seguire globalmente, valido anche per le meno problematiche, da un punto di vista insediativo, popolazioni delle grandi città del nord del mondo.

Riferimenti

 Julien Bouissou, Indian city of Surat anticipates worst effects of climate change, pubblicato sul Guardian Weekly il 15 settembre 2014.

 Kiran Pandey, Why Asian cities should be made ‘smart cities’, Down To Earth, 15 settembre 2014.

100 Resilient Cities About Surat.

 

 

Contro la maledizione del consumo di suolo

Nel 2010 la superficie totale di tutto il mondo coperta da cemento, asfalto, suolo compattato, aree a parco e spazi aperti per uso antropico, ovvero tutto ciò che  costituisce gli insediamenti urbani,  è stata stimata in circa 1 milione di kmq: quasi due volte la Francia che si estende su 643,000 kmq. La popolazione urbana che attualmente vive sulla terra è di circa 3,9 miliardi ma è destinata a crescere fino a circa 6,34 miliardi entro il 2050, su un totale globale di almeno 9,5 miliardi di persone, se si continuerà a consumare suolo per realizzare insediamenti. Si tratta di uno scenario che non è certo sostenibile.

Il continuo consumo di alcuni dei terreni agricoli di maggior valore al mondo nel processo di urbanizzazione del pianeta ha come conseguenza una costante riduzione della densità degli insediamenti urbani di circa il 2% annuo. Di questo passo la superficie coperta da insediamenti urbani potrebbe aumentare a più di 3 milioni di kmq entro il2050, una crescita che potrebbe minacciare le forniture alimentari mondiali. E dal momento che i terreni agricoli più intensamente coltivati in genere si trovano vicino a dove la maggior parte dei il cibo viene consumato, ovvero le città, gran parte di questi ulteriori 2 milioni di kmq  riguarda il suolo agricolo più produttivo. L’attuale urbanizzazione senza freni  potrebbe quindi minacciare l’approvvigionamento alimentare a livello mondiale in un momento in cui la produzione alimentare è già non è al passo con la crescita della popolazione.

Un fattore determinante per il dilagare dell’espansione urbana – soprattutto in Nord America, dove il problema è  particolarmente grave – è stato il basso prezzo del carburante delle automobili. Quando i prezzi del petrolio hanno raggiunto livelli record nel 2008, aggravando la crisi economica globale, i pendolari che usavano l’auto per recarsi al lavoro sono stati i primi ad avere problemi con il pagamento del mutuo.

Ma la maggior parte delle aggiuntivi 2,5 miliardi di persone che vivranno in aree urbane entro il 2050 si concentrerà nelle città del sud del mondo, in particolare in Asia e in Africa: il 37% di tutta la futura crescita urbana dovrebbe aver luogo solo in tre paesi: Cina, India e Nigeria.
In Africa la popolazione urbana, che è attualmente circa 400 milioni di persone, dovrebbero triplicare entro il 2050: una crescita che in tutto il continente genererà insediamenti urbani con una densità di popolazione relativamente bassa. Nelle città africane – in cui il 62% di tutti gli abitanti vivono in baraccopoli – la maggior parte dei baraccati è insediata in aree periferiche delle città che sono in continua espansione. Anche in Cina la rapida urbanizzazione ha portato ad un’esplosione di insediamenti urbani informali, mentre in India, dove milioni di abitanti vivono negli slum all’interno delle aree urbane centrali (creando il fenomeno indiano abbastanza singolare di quartieri in cui poveri e la classe media urbana vivono insieme) si assiste ad una crescente sub- urbanizzazione della classe media che viene attratta nei nuovi insediamenti in costruzione attorno alle maggiori città del paese.

Tuttavia la crescita a bassa densità può anche essere evitata. Ad Addis Abeba, capitale dell’Etiopia dove  l’80% della popolazione è ancora rurale, gli  investimenti governativi stanno trasformando la città in senso diverso. Con i fondi e le competenze fornite da capitali cinesi un sistema di metropolitana leggera è stato costruito attraverso la città: impresa davvero notevole impresa  visto che l’80% della sua popolazione vive in baraccopoli. Questo ha incentivato anche la classe media, oltre ai destinatari di alloggi di edilizia popolare,  a vivere in insediamenti ad alta densità, in appartamenti realizzati in edifici multipiano che stanno iniziando a sorgere intorno alle stazioni del trasporto pubblico, riducendo così la necessità dei viaggi su strada con auto privata per coprire distanze maggiori. Il risultato è che Addis Abeba  si sta densificando, dando l’esempio di ciò che è possibile fare in altre città che affrontano sfide simili.

La chiave di questa strategia di densificazione  è il numero di persone che possono accedere al  trasporto pubblico. E’ un aspetto che riguarda ad esempio anche una città come Johannesburg,  da due decenni alle prese con la transizione dalle township della apartheid ad un modello di sviluppo urbano che sappia integrare ciò che prima era separato. Il numero degli utilizzatori del trasporto pubblico può crescere solo se si intensificano i posti di lavoro e le residenze attorno ai nodi del sistema. E’ una strategia che, unita alle iniziative per migliorare gli  insediamenti informali piuttosto che costruire nuove case in periferie, ha contribuito in modo significativo a rendere più densa la città e a scoraggiare l’espansione promossa , a partire dal processo di democratizzazione del Sud Africa iniziato nel 1994, dagli immobiliaristi e dalle banche.

Ma una maggiore densità non è il solo strumento per combattere l’inarrestabile crescita urbana: Los Angeles ad esempio ha una densità media superiore a quella di New York , ma la prima, al contrario della seconda che comprende una rete di quartieri ad alta densità interconnessi da un sistema efficiente di trasporto pubblico,  è considerata un modello urbano disfunzionale proprio perché fortemente dipendente dall’auto privata.

Al contrario l’amministrazione della capitale sud coreana, con il motto “Seoul è per le persone, non le automobili”, smantellando l’autostrada a otto corsie che attraversava il  centro della città ha evitato di protrarne all’infinito l’espansione.

La Cina – che nel corso degli ultimi tre decenni  ha urbanizzato centinaia di milioni di persone relativamente a bassa densità grazie alla realizzazione di “superblocchi” residenziali posti lungo  ampie strade congestionate dal traffico e con pochi incroci per kmq – sta cambiando rotta in favore di una densità più alta, strade più strette e  interconnesse, una maggiore e migliore presenza del trasporto pubblico.

Lo scenario del raddoppio della popolazione urbana mondiale entro il 2050,considerati l’aumento dei prezzi del petrolio e le limitazioni delle emissioni di carbonio. rende l’espansione urbana un fenomeno sempre più insostenibile. Sradicare il consumo di suolo agricolo fertile e la crescita urbana indiscriminata a favore di città vivibili, accessibili grazie al trasporto pubblico efficiente, policentriche e ad alta densità dovrebbe diventare un impegno globale condiviso.

Riferimenti

M. Swilling, The curse of urban sprawl: how cities grow, and why this has to change, The Guardian, 12 luglio 2016.