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Nuove leggi urbanistiche: l’Emilia-Romagna copia la Lombardia

Negli ultimi anni le norme di diverse regioni hanno riconosciuto il contenimento del consumo di suolo agricolo come una priorità, nelle dichiarazioni di principio, ma non nelle regole attuative. Persino le regioni che nel passato erano indicate come esempio di buona urbanistica sembrano aderire a questa tendenza.

In diversi precedenti interventi avevo illustrato l’ambigua vicenda della LR 31/2014 della Lombardia sul consumo di suolo, e delle azioni attuative che ne sono derivate, a partire dalla variante al Piano territoriale regionale (PTR). In questi giorni ho letto con attenzione la nuova legge sulla “tutela e l’uso del territorio” dell’Emilia-Romagna, LR 24 del 21 dicembre 2017, dove ritrovo analogie con quelle ambiguità (1).

Alle dichiarazioni sul contenimento del consumo di suolo, sulla priorità della rigenerazione urbana, fa da contraltare la possibilità di incrementare ulteriormente il consumo di suolo (fino al 3% dell’urbanizzato) e una certa reticenza (per usare un eufemismo) nell’affrontare l’enorme quantità di previsioni insediative presenti nei piani comunali vigenti (2). La legge include anche, in analogia con quella Lombarda, un lungo elenco di tipologie insediative che vengono escluse dal rispetto del limite di consumo di suolo: opere pubbliche, ampliamenti attività produttive esistenti, insediamenti produttivi di interesse regionale e nazionale, fabbricati per le imprese agricole, ecc.

Nella legge si parla molto di semplificazione, di questi tempi mantra immancabile, delineata in termini di indiscriminata riduzione di tempi e passaggi autorizzativi, a prescindere da ogni raziocinio e buon senso, senza porsi la domanda se dopo tale cura dimagrante il processo decisionale, più snello sulla carta, lo sia anche nei fatti. A cittadini e imprenditori interessa prima di tutto che i processi decisionali siano più lineari, certi nei tempi e consequenziali nelle decisioni assunte. Si tratta di un concetto semplice, ed invece con il mantra della semplificare ad ogni costo vengono creati percorsi decisionali zoppi e lacunosi, e alla fine ancora più incerti, nei risultati così come nei tempi.

Il percorso di pianificazione introdotto dalla precedente LR 20/2000 era certamente troppo macchinoso, solo metà dei comuni infatti è riuscito in 18 anni a sostituire il Piano regolatore generale (PRG) con il Piano strutturale comunale (PSC). Andava rivisto, ma la nuova norma si è mossa nella direzione sbagliata. Non è tanto il ritorno allo strumento unico di pianificazione, ora chiamato Piano urbanistico generale (PUG), che desta perplessità, quanto il fatto che le decisioni su localizzazione, indici, ecc., siano posposte alla fase negoziale con il privato, in sede di pianificazione attuativa, svuotando a tale scopo tutta la pianificazione a monte.

La cartografia dei piani territoriali della regione, della città metropolitana, delle province, e anche i PUG, “… deve avere carattere ideogrammatico, con l’effetto che la puntuale delimitazione dei relativi perimetri è di competenza esclusiva degli accordi operativi e dei piani attuativi di iniziativa pubblica” (art. 24 della Legge). Lo stesso vale per criteri di localizzazione, indici di edificabilità, modalità di intervento, usi e parametri urbanistici ed edilizi. In questo modo secondo la norma in questione “Il PUG e gli strumenti di pianificazione territoriale non attribuiscono in nessun caso potestà edificatoria alle aree libere né conferiscono alle stesse potenzialità edificatorie o aspettative giuridicamente tutelate di analogo contenuto” (art. 25 c.1).

Autorevoli esperti si sono espressi in modo critico sul peso che la nuova legge assegna alla fase negoziale con il privato. In altre nazioni europee la prassi negoziale è d’uso comune, ma si inserisce entro un sistema normativo che assicura a tecnici e amministratori locali strumenti adeguati per condurre la negoziazione e fare valere l’interesse pubblico. Italia Nostra ha presentato un esposto al Governo sollevando dubbio di incostituzionalità, ritenendo che questa legge regionale possa svuotare i comuni della potestà pianificatoria loro assegnata dalla Costituzione e dalla Legge urbanistica nazionale. Viene in mente per alcune analogie la sentenza del Consiglio di Stato n. 5711 del 4 dicembre 2017 sul Piano di governo del territorio (PGT) di Brescia che solleva appunto un dubbio di incostituzionalità su una parte della legge regionale Lombarda sul consumo di suolo (3). Pur essendo i contenuti nel merito un po’ diversi, la potestà pianificatoria del Comune viene in entrambe i casi limitata a favore di una maggiore tutela degli interessi dei proprietari di aree con potenzialità edificatorie.

La LR 12/2005 della Lombardia sul governo del territorio ha sostituito il PRG con il PGT. Il Documento di Piano, la parte più strategica del PGT, si deve relazionare con la pianificazione territoriale di area vasta e definire obiettivi e regole di riferimento per gli altri strumenti di pianificazione del comune. Ha una durata limitata nel tempo (massimo 5 anni) e un valore non conformativo: “Il documento di piano non contiene previsioni che producano effetti diretti sul regime giuridico dei suoli” (art. 8 c.3). I primi piani prodotti dai comuni contenevano indicazioni di massima, sia cartografiche che regolative, che tuttavia si sono rivelate presto inefficaci, sia per guidare la pianificazione comunale, sia per garantire coerenza con le indicazioni di area vasta della pianificazione provinciale e regionale. Per rimediare nel 2008 la Regione ha stabilito che le previsioni insediative siano nel Documento di piano definite ad una scala cartografica adeguatamente dettagliata e siano corredate degli indici urbanistico edilizi. La correzione da un lato ha rafforzato il ruolo di guida del Documento di piano, ma lo ha anche reso molto più simile ad un tradizionale strumento di pianificazione, conformativo del territorio. Infatti l’Agenzia delle Entrate con propria interpretazione ne ha sancito, nei fatti, l’efficacia conformativa stabilendo che i tributi sulle aree con previsioni edificatorie siano dovuti fin dal momento in cui il piano viene adottato in Consiglio comunale.

Il testo della nuova legge dell’Emilia-Romagna sembra percorrere la stessa strada nel momento in cui raccomanda l’utilizzo di “rappresentazioni ideogrammatiche” nelle cartografie. Una disposizione che è estesa a tutti i livelli di pianificazione, dal comunale al provinciale e regionale. Non è chiaro come questo si traduca nella pratica operativa. L’intero sistema di pianificazione rischia di divenire molto labile, poco credibile come riferimento e guida per gli interventi attuativi.

Viene a tale proposito in mente, sempre per analogia, la recente Giurisprudenza con la sentenza del TAR Milano n. 576 del febbraio 2015, in buona sostanza confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 2921 del giugno 2016 (4). I due provvedimenti hanno censurato e annullato alcune importanti previsioni del PGT di un comune della zona Milanese. Tra le motivazioni dei provvedimenti in questione si legge che, sui temi per i quali è necessario garantire una continuità a livello comunale e anche intercomunale (nel caso specifico si trattava dell’attuazione della rete ecologica regionale), i contenuti del Documento di Piano non possono essere generici e rinviare alla pianificazione attuativa. “Il rinvio di tali determinazioni al piano attuativo non garantisce la possibilità del reperimento di soluzioni alternative, laddove le criticità dovessero risultare, in quella sede, non superabili” (Sentenza TAR Milano, n. 576/2015). In definitiva il Documento di Piano deve essere in grado di svolgere a tutti gli effetti la sua funzione di collegamento tra pianificazione comunale e di area vasta, garantendo che il piano comunale contribuisca attivamente al raggiungimento degli obiettivi dei piani provinciale e regionale.

L’impostazione data alla nuova LR 24/2017, ben lontana da un obiettivo di reale semplificazione, introduce invece difficoltà operative non facili da risolvere, e dubbi di coerenza con la normativa nazionale, avventurandosi su una strada difficile che la Lombardia ha già negli anni scorsi tentato di percorrere, e che con il tempo si sta rivelando controproducente.

 

Note

  1. L’ultimo intervento sulla LR 31-2014 è pubblicato  Millennio Urbano del 6 ottobre 2017.
  2. La legge consente un ulteriore consumo di suolo pari al 3% dell’urbanizzato esistente, corrispondente a circa 70 km2. Tuttavia ad oggi si stima che nei piani comunali vigenti siano presenti previsioni insediative per una dimensione complessiva di circa 250 km2; una dimensione che per dare un’idea corrisponde a quasi una volta e mezzo la superficie amministrativa del Comune di Milano.
  3. Per un commento alla sentenza vedere Millennio Urbano Millennio Urbano del 30 gennaio 2018. Il testo della sentenza è disponibile qui.
  4. La sentenza del Consiglio di Stato n.2921/2016 è disponibile qui.

 

 

 

 

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Sul consumo di suolo in Lombardia

In vista delle elezioni regionali lombarde del prossimo 4 marzo, riproponiamo questo articolo pubblicato il 22 novembre 2014 a seguito della promulgazione della legge regionale 31/2014 sul consumo di suolo, sulla quale pende oggi il dubbio di incostituzionalità raccontato Marco Pompilio in un suo recente articolo. Sono passati più di tre anni e le ragioni di chiedersi se il rimedio sia peggio del male sono col tempo aumentate  (M.B.).

C’è una domanda che bisognerebbe porsi a proposito della  legge lombarda che rimanda fra trenta mesi la definizione di misure reali di contrasto al consumo di suolo ed è la seguente: su che tipo di territorio, da un punto di vista delle caratteristiche insediative, essa sarà applicata? Sarebbe troppo lungo e complesso  affrontare qui una descrizione esaustiva dei fattori che hanno determinato gli assetti territoriali della più popolosa ed economicamente sviluppata regione d’Italia, ma le recenti dinamiche dell’uso del suolo possono comunque dirci qualcosa sulle tendenze in atto.

Il primo aspetto dal quale partire è il rapporto tra popolazione e territorio. In Lombardia vivono 10 milioni di abitanti suddivisi in oltre 1500 comuni, il 70% dei quali ha meno di 5000 abitanti. I lombardi sono tuttavia estremamente concentrati in quel 16% di comuni dove la densità di popolazione è due  volte e mezza quella media regionale (che è di poco superiore ai 400 abitanti per chilometro quadrato); qui vive oltre la metà della popolazione regionale. Specularmente, oltre la metà dei comuni lombardi ha una densità di popolazione inferiore ai 300 abitanti per chilometro quadrato.

Suburbanizzazione

Da un pinto di vista del rapporto tra abitanti e territorio la Lombardia è quindi in maggioranza una regione di comuni rurali, dato che trova riscontro nel fatto che complessivamente nel 40% dei casi essi hanno una quota di suolo antropizzato inferiore al 10%.E tuttavia, da quello della distribuzione della popolazione, essa è una regione fortemente urbana con un ampia fascia di territorio suburbano che si estende dal Lago Maggiore al Lago di Garda. In questa vasta porzione di territorio che attraversa da est a ovest la regione – una sorta di tessuto connettivo che collega le maggiori aree urbane da Varese a Brescia passando per l’area metropolitana di Milano – la densità di popolazione è compresa tra i 300 e i 1000 abitanti per chilometro quadrato: non più rurale ma nemmeno urbana.

Densità Lombardia
Immagine: M. Barzi

La suburbanizzazione del territorio lombardo, bene evidenziata dalla immagine a fianco, si produce attraverso un incremento della superficie urbanizzata superiore  a quello della popolazione: un fenomeno che riguarda oltre la metà dei suoi comuni. Quasi i tre quarti dei lombardi vivono in comuni che hanno reso artificiale il suolo per oltre un quinto della superficie amministrata e quasi due terzi di essi vive in comuni dove, nell’ultimo intervallo censuario,  la superficie antropizzata è percentualmente cresciuta di più della popolazione.

In generale si ripete il fenomeno già verificatosi nei decenni passati: una perdita di popolazione da parte dei centri urbani a cui corrisponde una crescita demografica dei comuni con caratteristiche suburbane (dove la quota di suolo antropizzato è superiore al 20%) ed anche di quelli con caratteristiche rurali (dove l’antropizzazione non supera il 10%); questi ultimi stanno evidentemente innescando a loro volta nuovi processi di suburbanizzazione.

I 470 chilometri quadrati di suolo consumato tra il 1999 e il 2012 (oltre due volte e mezzo la superficie del comune di Milano) hanno avuto come riscontro, sul versante della popolazione, 900.000 nuovi abitanti (per il 90% immigrati): una tendenza all’occupazione di suolo vergine che va ben oltre le esigenze di nuove abitazioni e/o  di aree per attività produttive  (di mezzo ci sono 5 anni di crisi economica e relativi effetti di dismissione industriale), confermata dalle ulteriori previsioni di nuove urbanizzazioni per 550 chilometri quadrati (tre volte la superficie di Milano) che la nuova legge ratifica per i prossimi due anni e mezzo.

Infiltrazione

La legge regionale lombarda dovrebbe in teoria contrastare il consumo di suolo. In realtà, ancor più che ai comuni – in crescente crisi finanziaria da un paio di decenni a questa parte – e ai costruttori – condizionati dalle contingenze economiche –  fa un enorme regalo alla rendita fondiaria, ai detentori di quei diritti edificatori che costituiscono, nella pratica pianificatoria attuale, l’architrave delle previsioni dii piano.

E’, inoltre,  un regalo agli amministratori che sulla distribuzione di questi diritti basano buona parte del loro consenso elettorale, e potrebbe,  infine, essere un enorme regalo alla criminalità organizzata, l’unico soggetto economico in grado di avere, di questi tempi, la liquidità necessaria per realizzare quelle previsioni di piano. Sappiamo dalle cronache giudiziarie che il fenomeno non è nuovo e che sono sempre di più i comuni lombardi infiltrati dalle mafie. Il loro è solo l’ultimo e il più ignominioso degli interessi in campo, favorito dalla frammentazione amministrativa e dall’essere la pianificazione comunale l’ambito esclusivo delle scelte insediative. Ma dopo due decenni di traduzione in pratica dello slogan “padroni a casa propria” questo era il minimo che potesse accadere.

Riferimenti

A. Montanari, Lombardia, sì del Pirellone al cemento: si potrà edificare un’area grande tre volte Milano, La Repubblica, 21 novembre 2014.

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L’urbanistica delle buone intenzioni

Nel luglio 1960, in un articolo apparso sulla rivista Esquire, lo scrittore afro-americano James Balwin descriveva l’impatto su Harlem della sostituzione di quei tessuti edilizi degradati, che le autorità newyorchesi avevano identificato come slum, con i progetti di edilizia residenziale pubblica. Al posto del portone d’ingresso della casa dove Baldwin era cresciuto si trovava uno di quegli striminziti alberi urbani e, alla fine del lungo isolato occupato dal nuovo complesso residenziale, la Fifth Avenue, rinomata ed elegante e tuttavia così ampia, sconcia, ostile, sulla quale esso incombeva come un monumento alla follia e alla codardia delle buone intenzioni. All’interno dei confini, segnati da tre strade e dall’Harlem River, entro i quali Baldwin aveva trascorso la sua infanzia sorgeva ciò che nel gergo odierno delle gang si chiamerebbe “il territorio” [the turf], termine che rappresenta anche i tappeti erbosi sui quali si innestano le caserme multipiano dell’edilizia popolare [1]».

Questa sostituzione della strada con lo spazio verde recintato è uno dei principi dell’urbanistica moderna maggiormente criticati da Jane Jacobs in Vita e morte delle grandi città [2]. I progetti di ristrutturazione delle aree degradate per ambiti territorialmente separati gli uni dagli altri (i turf) finivano per favorire da una parte la possibilità che le bande criminali si identificassero su base territorialmente delimitata e dall’altra che i complessi residenziali avessero bisogno di accrescere la propria sicurezza con barriere sempre più invalicabili. «Non c’è molta scelta: ovunque una parte di città venga «ristrutturata», nascerà ben presto la barbarie dei turfs. Sopprimendo una funzione essenziale della strada urbana, la città ristrutturata perde anche, necessariamente, la propria libertà [3]»». Si tratta della stessa barbarie sottolineata da Baldwin descrivendo l’odio degli abitanti di Harlem per i complessi residenziali realizzati con i programmi di rinnovamento urbano: odiosi, incoraggianti come può esserlo una prigione, un insulto alla più gretta intelligenza [4].

La critica di Jacobs ai principi dell’architettura moderna era iniziata proprio grazie alle visite ai complessi residenziali dell’East Harlem stimolate da William Kirk, direttore dell’assistenza sociale dell’Union Settlement, al quale Jacobs riconosceva di dovere l’idea di «cercare di capire il complesso ordine sociale ed economico che esiste sotto l’apparente disordine della città [5]». E’ in questo quartiere di Manhattan che Jacobs incontra l’avversione degli abitanti per i complessi residenziali basati sui turf, i quali, prima di diventare i territori delle gang giovanili, sono vaste aree a verde dove, secondo secondo i principi della lecorbuseriana Ville Radieuse, venivano innestate le torri per le abitazioni popolari. «Quando hanno costruito questo posto» – scriveva Jacobs a proposito della lamentela di una inquilina di un complesso residenziale dell’East Harlem raccolta da un’assistente sociale – «nessuno si è curato di conoscere i nostri bisogni. Hanno buttato giù le nostre case e ci hanno portati qui, e i nostri amici li hanno trasferiti chissà dove; tutt’intorno non c’è un posto dove andare a prendere un caffè o un giornale o dove trovare chi ti presti cinquanta cents. Nessuno si è preoccupato delle nostre necessità: ma i pezzi grossi che vengono qui guardano il prato e dicono: “Magnifico! ora anche ai poveri non manca nulla!” [6]». La vita di strada del vecchio East Harlem, dove – ricordava Jacobs – «nelle belle serate estive (…) i televisori vengono usati pubblicamente all’aperto [e] anche gli estranei al quartiere, se hanno voglia, si fermano a guardare[7]», veniva cancellata dal ben intenzionato verde di quartiere. Tutto ciò rendeva i complessi residenziali del rinnovamento urbano odiati almeno quanto lo sono i poliziotti, e questo la dice lunga, scriveva James Baldwin,  per il quale il rinnovamento urbano sostanzialmente significava  lo smembramento delle comunità nere e povere in nome di un’idea di progresso sociale decisa dai bianchi[8].

«Le strade e i marciapiedi costituiscono i più importanti luoghi pubblici di una città e i suoi organi più vitali.(…) i marciapiedi, gli usi lungo di essi e i loro utenti sono personaggi attivi del dramma tra civiltà e barbarie che si svolge nelle città», puntualizzava Jacobs, che alla funzione dei marciapiedi ha dedicato tre capitoli del suo libro. La strada rappresenta la civitas, la vera essenza della città, mentre i complessi residenziali chiusi nei turf, con il loro rifarsi al modello insediativo suburbano, sono essenzialmente anti-urbani[9]. Se le città che li hanno conosciuti si sono ribellate a queste presenze così estranee alla loro natura, spesso consegnandole alla desolazione e al degrado, una ragione ci dovrà pur essere e non vederla, a distanza di molti decenni, è questione con la quale l’urbanistica sta ancora facendo i conti.

 

Note

[1] James Baldwin, Fifth Avenue, Uptown, in Esquire, luglio 1960, disponibile all’indirizzo web: www.esquire.com/news-politics/a3638/fifth-avenue-uptown/. I brani qui riportati in corsivo sono stati tradotti da Michela Barzi

[2] Jane Jacobs, Vita e morte delle grandi città. Saggio sulle metropoli americane, Torino, Einaudi, 1969-2009.

[3], Ivi. p.46.

[4] James Baldwin, Op. cit..

[5] Jane Jacobs,  Op. cit., p.14

[6] Ivi. pp. 13-14

[7] Ivi. p. 87.

[8] James Baldwin, Op. cit..

[9] Jane Jacobs, Op. cit., p. 27.