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L’urbanistica delle buone intenzioni

Nel luglio 1960, in un articolo apparso sulla rivista Esquire, lo scrittore afro-americano James Balwin descriveva l’impatto su Harlem della sostituzione di quei tessuti edilizi degradati, che le autorità newyorchesi avevano identificato come slum, con i progetti di edilizia residenziale pubblica. Al posto del portone d’ingresso della casa dove Baldwin era cresciuto si trovava uno di quegli striminziti alberi urbani e, alla fine del lungo isolato occupato dal nuovo complesso residenziale, la Fifth Avenue, rinomata ed elegante e tuttavia così ampia, sconcia, ostile, sulla quale esso incombeva come un monumento alla follia e alla codardia delle buone intenzioni. All’interno dei confini, segnati da tre strade e dall’Harlem River, entro i quali Baldwin aveva trascorso la sua infanzia sorgeva ciò che nel gergo odierno delle gang si chiamerebbe “il territorio” [the turf], termine che rappresenta anche i tappeti erbosi sui quali si innestano le caserme multipiano dell’edilizia popolare [1]».

Questa sostituzione della strada con lo spazio verde recintato è uno dei principi dell’urbanistica moderna maggiormente criticati da Jane Jacobs in Vita e morte delle grandi città [2]. I progetti di ristrutturazione delle aree degradate per ambiti territorialmente separati gli uni dagli altri (i turf) finivano per favorire da una parte la possibilità che le bande criminali si identificassero su base territorialmente delimitata e dall’altra che i complessi residenziali avessero bisogno di accrescere la propria sicurezza con barriere sempre più invalicabili. «Non c’è molta scelta: ovunque una parte di città venga «ristrutturata», nascerà ben presto la barbarie dei turfs. Sopprimendo una funzione essenziale della strada urbana, la città ristrutturata perde anche, necessariamente, la propria libertà [3]»». Si tratta della stessa barbarie sottolineata da Baldwin descrivendo l’odio degli abitanti di Harlem per i complessi residenziali realizzati con i programmi di rinnovamento urbano: odiosi, incoraggianti come può esserlo una prigione, un insulto alla più gretta intelligenza [4].

La critica di Jacobs ai principi dell’architettura moderna era iniziata proprio grazie alle visite ai complessi residenziali dell’East Harlem stimolate da William Kirk, direttore dell’assistenza sociale dell’Union Settlement, al quale Jacobs riconosceva di dovere l’idea di «cercare di capire il complesso ordine sociale ed economico che esiste sotto l’apparente disordine della città [5]». E’ in questo quartiere di Manhattan che Jacobs incontra l’avversione degli abitanti per i complessi residenziali basati sui turf, i quali, prima di diventare i territori delle gang giovanili, sono vaste aree a verde dove, secondo secondo i principi della lecorbuseriana Ville Radieuse, venivano innestate le torri per le abitazioni popolari. «Quando hanno costruito questo posto» – scriveva Jacobs a proposito della lamentela di una inquilina di un complesso residenziale dell’East Harlem raccolta da un’assistente sociale – «nessuno si è curato di conoscere i nostri bisogni. Hanno buttato giù le nostre case e ci hanno portati qui, e i nostri amici li hanno trasferiti chissà dove; tutt’intorno non c’è un posto dove andare a prendere un caffè o un giornale o dove trovare chi ti presti cinquanta cents. Nessuno si è preoccupato delle nostre necessità: ma i pezzi grossi che vengono qui guardano il prato e dicono: “Magnifico! ora anche ai poveri non manca nulla!” [6]». La vita di strada del vecchio East Harlem, dove – ricordava Jacobs – «nelle belle serate estive (…) i televisori vengono usati pubblicamente all’aperto [e] anche gli estranei al quartiere, se hanno voglia, si fermano a guardare[7]», veniva cancellata dal ben intenzionato verde di quartiere. Tutto ciò rendeva i complessi residenziali del rinnovamento urbano odiati almeno quanto lo sono i poliziotti, e questo la dice lunga, scriveva James Baldwin,  per il quale il rinnovamento urbano sostanzialmente significava  lo smembramento delle comunità nere e povere in nome di un’idea di progresso sociale decisa dai bianchi[8].

«Le strade e i marciapiedi costituiscono i più importanti luoghi pubblici di una città e i suoi organi più vitali.(…) i marciapiedi, gli usi lungo di essi e i loro utenti sono personaggi attivi del dramma tra civiltà e barbarie che si svolge nelle città», puntualizzava Jacobs, che alla funzione dei marciapiedi ha dedicato tre capitoli del suo libro. La strada rappresenta la civitas, la vera essenza della città, mentre i complessi residenziali chiusi nei turf, con il loro rifarsi al modello insediativo suburbano, sono essenzialmente anti-urbani[9]. Se le città che li hanno conosciuti si sono ribellate a queste presenze così estranee alla loro natura, spesso consegnandole alla desolazione e al degrado, una ragione ci dovrà pur essere e non vederla, a distanza di molti decenni, è questione con la quale l’urbanistica sta ancora facendo i conti.

 

Note

[1] James Baldwin, Fifth Avenue, Uptown, in Esquire, luglio 1960, disponibile all’indirizzo web: www.esquire.com/news-politics/a3638/fifth-avenue-uptown/. I brani qui riportati in corsivo sono stati tradotti da Michela Barzi

[2] Jane Jacobs, Vita e morte delle grandi città. Saggio sulle metropoli americane, Torino, Einaudi, 1969-2009.

[3], Ivi. p.46.

[4] James Baldwin, Op. cit..

[5] Jane Jacobs,  Op. cit., p.14

[6] Ivi. pp. 13-14

[7] Ivi. p. 87.

[8] James Baldwin, Op. cit..

[9] Jane Jacobs, Op. cit., p. 27.

 

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Dubbio di incostituzionalità per la legge lombarda sul consumo di suolo

La legge regionale 31/2014 della Lombardia sul consumo di suolo ha creato molta confusione nell’azione dei comuni, e la variante introdotta a maggio scorso con la LR 16/2017 non ha migliorato la situazione (1). L’incertezza è cresciuta, ed è destinata a durare ancora a lungo vista la mancata approvazione della variante del PTR – Piano territoriale regionale – che avrebbe dovuto fissare limiti e criteri per il contenimento del consumo di suolo in attuazione della norma regionale.

In questi tre anni i dubbi interpretativi hanno innescato contenziosi tra privati e comuni, là dove questi hanno approvato varianti dei PGT che riportano a destinazione agricola aree dotate di previsioni insediative non ancora attuate al momento dell’approvazione della legge. Seppure queste varianti siano in linea con l’obiettivo prioritario di contenere il consumo di suolo, si trovano tuttavia in conflitto con il regime transitorio previsto dalla legge, che inibisce l’azione dei comuni per tutelare i diritti dei proprietari per tutto il periodo fino all’approvazione del PTR e dei conseguenti PTCP – Piani territoriali di coordinamento provinciale.

Un primo contenzioso del quale si è parlato molto ad inizio 2017, anche sulla stampa, ha riguardato la variante del PGT di Brescia, censurata dal TAR, contro la cui pronuncia il Comune ha ricorso in appello al Consiglio di Stato. Il Collegio dei Giudici si è espresso con una sentenza non definitiva pubblicata il 4 dicembre scorso (n. 5711/2017), dove solleva il dubbio di legittimità costituzionale sul regime transitorio della LR 31/2014, e invia per competenza gli atti alla Corte Costituzionale (2).

L’attesa per l’espressione della Corte è alta, in quanto interessa per analogia molti casi simili, che sono sorti tra comuni e privati. Potrebbe inoltre fornire elementi utili per sbrogliare la complessa situazione in cui si trova oggi l’urbanistica in Lombardia a seguito della LR 31/2014.

Intanto la sentenza del 4 dicembre, anche se non definitiva, contiene nel testo argomentazioni e considerazioni sui punti sollevati dai ricorrenti, sia della parte privata che della parte pubblica. Pur riservandosi di tornare sulle questioni a seguito della pronuncia della Corte, il Collegio ritiene coerente la prima lettura data dal TAR, che aveva riconosciuta legittima la tutela dei diritti dei privati fissati dalla Regione per il periodo di transizione tra approvazione della legge e sua attuazione attraverso PTR e PTCP.

Il Collegio ha tuttavia nel testo della sentenza ritenuto di esaminare l’eccezione di incostituzionalità sollevata dal Comune di Brescia, che non era invece stata presa in considerazione dal TAR. Ha riconosciuto legittimo il dubbio e ha inviato gli atti alla Corte per competenza. Il Collegio ricorda che le competenze di regolazione della Regione sono circoscritte alla tutela degli interessi di rilevanza sovracomunale. Sostituendosi con proprio atto amministrativo alle determinazioni comunali sugli ambiti di trasformazione la Regione potrebbe avere impropriamente limitato il potere conformativo discrezionale che le norme nazionali assegnano al livello comunale. Il Collegio pone in particolare l’accento sull’ultimo periodo dell’art. 5 comma 4 della LR 31-2014 nel suo testo originario, prima della modifica di maggio scorso, che recita: “Fino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i pro­grammi edificatori del documento di piano vigente”. L’adeguamento in questione è quello che si perfeziona con l’approvazione della variante al PTCP che dettaglia i criteri del PTR e attiva la LR 31-2014.

Pur essendo il governo del territorio materia concorrente l’esercizio delle funzioni fondamentali dei comuni può essere regolato solo dal livello statale. Ad aggravare la situazione, le limitazioni all’azione dei comuni sono sì temporanee, ma nessuna scadenza è stata fissata. Il periodo per approvare il PTR, previsto in via indicativa in 12 mesi dalla legge, è infatti già stato abbondantemente superato, essendo oggi passati più di 36 mesi dall’approvazione della legge, e senza che l’Amministrazione regionale uscente abbia in tempo utile provveduto ad approvare il PTR adottato in Consiglio Regionale a fine maggio. I tempi si allungheranno ancora, e di parecchi mesi forse anni, dovendo attendere l’insediamento e la piena operatività dell’Amministrazione che vincerà le elezioni di marzo.

Se la Corte rigetterà il dubbio di costituzionalità si troveranno a rischio di ricorso e soccombenza tutte le varianti dei PGT approvate dai comuni nei trenta mesi successivi all’approvazione della LR 31-2014 (2), in particolare per le modifiche che hanno destinato ad uso agricolo aree che in precedenza erano dotate di previsioni insediative.

Se invece la Corte confermerà l’incostituzionalità, questo potrebbe risolvere a favore dei comuni gran parte dei ricorsi attivati nei 30 mesi trascorsi tra dicembre 2014 (approvazione LR 31/2014) e maggio 2017 (modifiche della norma), e le ricadute potrebbero estendersi anche al testo modificato. E’ vero che è stato a maggio eliminato l’ultimo periodo dell’art 5 comma 4, ma potrebbe non essere sufficiente. Infatti il meccanismo del BES – bilancio ecologico del suolo – reso operativo a maggio (3) continua a costituire rilevante condizionamento alla libera determinazione dei comuni. Anche qui il dubbio di costituzionalità potrebbe essere legittimo.

La sentenza della Corte è ovviamente importante per l’orientamento che fornirà, ma, anche nel caso respinga il dubbio di costituzionalità, non risolverà tutti i problemi sollevati dall’art 5 della LR 31-2014, sia nelle versione originaria che in quella attualmente vigente come modificata a maggio scorso.

Il PGT di Brescia che ha innescato la serie di pronunciamenti della Giurisprudenza possiede caratteristiche specifiche, assenti nei PGT degli altri comuni, che sono state tenute in considerazione nel pronunciamento di primo grado del TAR.  I PGT di altri comuni possono presentare altre tipologie di specifiche casistiche, apparentemente simili come oggetto ma in realtà molto diverse dal caso di Brescia. Se ne citano un paio a titolo di esempio, ma altre con il tempo ne potrebbero emergere.

Alcuni comuni nei decenni passati hanno gestito con continuità in modo virtuoso il PRG e il PGT, limitando il consumo di suolo e inserendo previsioni strettamente legate ai fabbisogni, che sono quindi oggi completamente o quasi attuate. Questi comuni si troverebbero per tutto il periodo di transizione a non potere introdurre nuove previsioni non avendo programmazioni residue sulle quali applicare il meccanismo del BES. Sarebbero quindi, per un tempo indeterminato e probabilmente lungo, molto limitati o addirittura impossibilitati a dare adeguata risposta ai fabbisogni locali.

Vi possono essere casi di comuni che devono cancellare previsioni insediative per adeguarsi a norme nazionali o regionali o strumenti di programmazione sovracomunale (regionale, provinciale, parchi, ecc.), intervenute successivamente all’approvazione dei PGT, i quali sarebbero paradossalmente impediti dal regime di transizione previsto dalla LR 31/2014.

Non si tratta solo di una questione di logica e buon senso. La legge nazionale detta alcune regole chiare sul rapporto tra pianificazione provinciale e comunale. Per esempio l’art 20 comma 5 del d.lgs 267/2000 (il testo unico degli enti locali) afferma che in ogni caso la provincia deve potere esprimere il proprio parere sulla compatibilità degli strumenti di pianificazione territoriali dei comuni con le previsioni del PTCP, e la Regione non può con propria legge limitare questa funzione (4). Cosa che invece sembra fare l’art 5 comma 4 della LR 31/2014 nel testo nuovo modificato a maggio 2017. Anche in questi casi si potrebbe configurare un possibile dubbio di legittimità costituzionale, non sulle funzioni fondamentali assegnate dallo Stato ai comuni ma su quelle fondamentali assegnate sempre dallo Stato alle province.

Come si vede la situazione è complessa, e probabilmente non è destinata a risolversi del tutto neppure dopo che la Corte si sarà pronunciata sul caso di Brescia. Altre casistiche emergeranno, a meno che l’Amministrazione regionale che uscirà dalle urne a marzo non si decida, già all’inizio della legislatura, a ridefinire in modo drastico il regime di transizione o a rivedere in profondità, o ancora meglio a cancellare, la confusionaria LR 31/2014. La regolazione del consumo di suolo può essere affrontata in modo più organico all’interno di una revisione complessiva della LR 12/2005 sul governo del territorio, ormai da tempo obsoleta e bisognosa essa stessa di una robusta cura. Visto che una tale organica revisione richiederebbe un po’ di tempo per essere sviluppata, si potrebbe nel frattempo con un provvedimento mirato e rapido perseguire una soluzione più semplice: dare più forza alle disposizioni dei PTCP vigenti, i quali quasi tutti già da tempo contengono regole e criteri, qualitativi e quantitativi, per contenere il consumo di suolo. Per un passaggio di questo tipo la Giurisprudenza più recente fornisce le basi su cui lavorare, ad esempio la sentenza del Consiglio di Stato n.2921 / 2016 che chiarisce bene i termini nei quali si devono rapportare le pianificazioni dei livelli comunale e sovracomunale (5).

Note

(1)    Commenti alla LR 31/2014 e al PTR si trovano su articoli di  Millennio Urbano  pubblicati il 27 e 30 marzo e 4 aprile 2016.

(2)    Il testo della sentenza del Consiglio di Stato n.5711 del 4 dicembre 2017 è disponibile  qui.

(3)    Un commento alle modifiche introdotte a maggio 2017 alla LR 31/2014 è disponibile su Millennio Urbano.

(4)    Testo dell’art 20 comma 5 del d.lgs 267/2000: “Ai fini del coordinamento e dell’approvazione degli strumenti di pianificazione territoriale predisposti dai comuni, la provincia esercita le funzioni ad essa attribuite dalla regione ed ha, in ogni caso, il compito di accertare la compatibilità di detti strumenti con le previsioni del piano territoriale di coordinamento”

(5)    La sentenza del Consiglio di Stato n.2921/2016 è disponibile  qui.

 

 

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Contro la pseudoscienza urbanistica

Nel campo delle idee dominanti l’urbanistica della prima metà del Novecento ciò che, con la pubblicazione nel 1962 di La struttura delle rivoluzioni scientifiche[1] di Thomas Khun, si definisce cambiamento di paradigma è rappresentato dalla pubblicazione di Vita e morte delle grandi città [2]. Jane Jacobs non poteva sapere che il suo libro avrebbe messo in crisi quell’insieme di leggi, teorie, applicazioni e strumenti che determinano i modelli sui quali, secondo Khun, si basa la “scienza normale”[3], un po’ perché esso fu pubblicato nel 1961 e un po’ perché Jacobs non riteneva l’urbanistica una scienza. Il paradigma che esso aveva messo in crisi fino a determinarne la sostituzione era piuttosto quello sul quale si basava la pseudoscienza urbanistica:  «Come nel caso del salasso [per la medicina], così nel caso della ristrutturazione e della pianificazione urbanistica, è sorta, su fondamenti inconsistenti, una pseudoscienza che richiede anni di studio e una pletora di sottili e complicati dogmatismi». Attaccandone  i metodi Jacobs ha attuato il processo descritto dal libro di  Kuhn, dato che la sua analisi del funzionamento delle città nella vita reale – «l’unico modo per capire quali principi urbanistici e quali metodi d’intervento possano giovare alla vitalità sociale ed economica della città, e quali invece tendano mortificarla» – finisce per dimostrare la necessità di sostituire l’insieme di leggi, teorie, applicazioni e strumenti «della moderna urbanistica ortodossa»[4].

La rivoluzione attuata da Jacobs attraverso la sua peculiare analisi dell’organismo urbano non è però frutto di una illuminazione improvvisa. Essa ha la sua matrice negli articoli scritti su New York come giornalista free lance e sulle altre grandi città americane come redattrice di Architectural Forum. Determinante nel «creare un’altra immagine della città per il lettore, non disegnata a partire dalla immaginazione o dai desideri miei o di qualcun altro, ma, per quanto possibile, dalla vita reale[5]» furono sicuramente le sue battaglie contro i progetti di demolizione e ricostruzione di alcuni ambiti del settore meridionale di Manhattan e soprattutto contro la realizzazione di una autostrada urbana, la famigerata e mai realizzata Lower Manhattan Expressway. Fu però con la pubblicazione su Fortune, nel 1958, di Downtown Is for People[6]», che Jacobs cominciò, attraverso la puntigliosa osservazione dell’organismo urbano e dei meccanismi che ne sostengono la vita, a mettere in discussione le basi consolidate dell’insegnamento e della pratica urbanistica «ortodossa».

«L’anno in corso è uno di quelli decisivi per il futuro della città. In tutto il paese urbanisti e amministratori stanno preparando una serie di progetti di riqualificazione che definiranno il carattere del centro delle nostre città per le prossime generazioni. Grandi ambiti urbani, vasti quanto numerosi isolati, stanno per essere demoliti; solo alcune città stanno attuando i progetti di riqualificazione delle loro aree centrali, ma praticamente ogni grande città è pronta a partire con le costruzioni, e i progetti saranno presto definiti». Con questo incipit Jacobs sottolinea l’urgenza di ripensare radicalmente i principi sui quali si era basata la stagione dell’urban renewal che aveva già trasformato le aree centrali di molte città americane.

«Esistono certamente varie ragioni per ricostruire i centri delle città: caduta delle vendite al dettaglio, entrate fiscali a rischio, stagnazione dei valori immobiliari, condizioni impossibili del traffico e dei parcheggi, precaria situazione del trasporto pubblico, accerchiamento dei quartieri degradati. Ma senza alcuna intenzione di sottovalutare questi seri argomenti, bisogna innanzi tutto considerare ciò che rende magnetico il centro, ciò che può iniettare la gaiezza, la meraviglia, l’allegra confusione che induce la gente a venire e soffermarsi in città. È questo magnetismo è nocciolo del problema. Tutti i gli aspetti di valore del centro ne sono effetti secondari. Dar vita al suo interno ad un’atmosfera di urbanità e di esuberanza, non è un compito insignificante.

Stiamo diventando troppo solenni riguardo al centro delle città. Architetti, urbanisti – e uomini d’affari – sono tutti presi da sogni di ordine, affascinati da modelli in scala e vedute a volo d’uccello. Si tratta di una maniera indiretta di avere a che fare con la realtà, che è, purtroppo, sintomatica di una filosofia progettuale ora preponderante: gli edifici vengono messi davanti a tutto, essendo l’obiettivo di ricostruire la città quello di aderire ad un concetto astratto di ciò che, secondo logica, dovrebbe essere. Ma a chi appartiene questa logica? La logica dei progetti e quella dei bambini egocentrici, i quali, giocando con i loro graziosi cubetti gridano “Guarda cos’ho fatto!”- un punto di vista assai coltivato nelle nostre scuole di architettura e progettazione. E i cittadini che dovrebbero avere più informazioni sono tanto affascinati dal semplice processo della ricostruzione, da essere i risultati finali secondari ai loro occhi.

Con un approccio del genere, i risultati finali saranno grosso modo tanto utili alla città quanto lo sono stati le antiquate reliquie del movimento City Beautiful, che nei primi anni del secolo erano sul punto di ringiovanire la città facendola diventare qualcosa di simile ad un parco, ariosa, e monumentale. Non c’è modo di nutrire sinteticamente la sottesa complessità e la vita che rende il centro della città degno di essere riqualificato. Nessuno può scoprire cosa funzioni per le nostre città guardando ai boulevard di Parigi, come facevano quelli del movimento City Beautiful; e non lo si può nemmeno fare guardando alle città giardino nei sobborghi, maneggiando modelli in scala, o inventando città ideali. Bisogna uscire, e camminare. Camminate, e vedrete che molti dei presupposti sui quali si basano i progetti sono sbagliati».

Camminare dunque, l’esperienza più comune che si possa fare tra le strade e che sui boulevard di Parigi aveva dato vita alla figura del flâneur,  è il metodo che Jacobs propone per conoscere e capire i problemi della città. Alla cui soluzione «urbanisti e architetti possono portare il loro essenziale contributo, ma il cittadino è portatore di un contributo ancora più essenziale. E’ la sua città, dopo tutto; il suo lavoro non è quello di farsi convincere da progetti fatti da altri, ma di inserirsi nel bel mezzo dell’attività di pianificazione. E non c’è bisogno – afferma Jacobs –  che esso sia un urbanista o un architetto, «o di arrogarsi le loro funzioni», perché vengano poste le domande giuste e trovate le soluzioni adatte. «Raramente il cittadino ha avuto una tale occasione di rimodellare la città, per farne qualcosa che gradisce e che anche altri gradiranno. Se ciò significa lasciar spazio all’incoerente, al cattivo gusto o alla stravaganza, ciò fa parte della sfida, non del problema».

Riferimenti

L’immagine di copertina è tratta da Helen Levitt, Lírica Urbana, Madrid, La Fábrica Editorial, 2010, p.151.

Note

[1] Thomas Kuhn, The Structure of Scientific Revolutions, University of Chicago, 1962, trad. it. di Adriano Carugo, La struttura delle rivoluzioni scientifiche, Einaudi scuola, Torino, 1969-1999.

[2]  Jane Jacobs, Death and Life od Great American Cities, New York, Random House, 1961, trad. it. di Giuseppe Scattone, Vita e morte delle grandi città. Saggio sulle metropoli americane,Torino, Einaudi, 1969- 2009.

[3]  Con questa espressione Khun individua «una ricerca stabilmente fondata su uno o più risultati raggiunti dalla scienza del passato, ai quali una comunità scientifica, per un certo periodo di tempo, riconosce la capacità di costituire il fondamento della sua prassi ulteriore». Cfr., Thomas Kuhn, Op. cit., Torino, Einaudi scuola, p. 14.

[4]  Jane Jacobs, Vita e morte delle grandi città. Saggio sulle metropoli americane, cit. p. 3-12.

[5]  Id., Lettera a Chadbourne Gilpatric, The Rockefeller Foundation, del 1 luglio 1958, in Max Allen (a cura di), Ideas that Matter. The Worlds of Jane Jacobs, The Ginger Press-Island Press, 2011, pp. 47-48. Il brano qui riportato è stato tradotto da Michela Barzi.

[6] Downtown Is for People è stato poi incluso nel libro edito dalla redazione di Fortune e pubblicato sempre nel 1958 con il titolo The Exploding Metropolis, New York, Doubleday Anchor Books, pp. 140-168. I brani qui riportati sono stati tradotti da Michela Barzi.